Соловьев К. А. Взаимодействие законодательной и исполнительной власти в России в преддверии войны

Первая мировая война: взгляд спустя столетие. Предвоенные годы: материалы III Международной научно-практической конференции (28-29 ноября 2013 г., Москва) / МНЭПУ, Рос. ассоциация историков Первой мировой войны, Гос. ист. музей; под общ. ред. С. С. Степанова, Г. Д. Шкундина. — М.: Изд-во МНЭПУ, 2014. С. 490-509.

Аннотация: Статья посвящена взаимодействию законодательной и исполнительной власти в довоенный период. На основании опубликованных и архивных источников анализируются все стадии законотворчества, в которых участвовали как депутаты, так и министры. Особое внимание уделяется неформальным практикам взаимодействия чиновничества и членов представительных учреждений. Автор приходит к выводу, что в ходе совместной работы складывались законотворческие практики, благодаря которым существенно расширялись полномочия Государственной думы и Государственного совета.

Annotation: The article is devoted to the cooperation of legislative and executive powers in pre-war period. All stages of law-making process are analyzed on the basis of published and archival sources. The informal practices of cooperation of bureaucracy and members of representative institutions are specially stressed in the article. The author concluded that the competences of State Douma and State Council were significantly expanded during their collaborative work with the ministers.

Первая мировая стала испытанием на «прочность» для всех европейских держав. Причем она была своего рода проверкой не только для армий и дипломатических служб, но и для политических и экономических систем воюющих стран, в том числе и России. Колоссальные вызовы военного времени с неизбежностью ускоряли течение старых «болезней». Проблемы прошлых лет, с которыми, казалось бы, можно было мириться, теперь приобретали катастрофический характер. Иными словами, война подводила итог многолетнему развитию государств, участвовавших в конфликте, неумолимо выявляя их уязвимые места.

В силу этого разговор о Первой мировой войне требует обстоятельного предисловия. Ведь повестка дня российского государственного и политического деятеля 1916 г. логически вытекала из того, о чем спорили, например, в 1912 г. Политический же кризис, ставший роковым для России, обусловливался не только событиями 1914 или 1915 гг. Он был органичен для «представительного строя», формировавшегося с 1905-1906 гг.

Согласно Основным законам, любой законодательный акт требовал утверждения Государственной думы, Государственного совета и императора{1}. В приближении эта процедура представляется значительно более изощренной. По внесению законопроекта в нижнюю палату он оставался без движения, пока совещание Думы не принимало решение об определении его в ту или иную комиссию, доложив об этом на пленарном заседании. Иногда законопроект вносился сразу в несколько думских комиссий. Уже после подготовки доклада комиссии депутаты приступали к обсуждению законопроекта по существу. Всего предполагалось три чтения. Если законопроект более или менее успешно преодолевал думское горнило, он поступал в Государственный совет{2}. «Мелкие» законопроекты утверждались там без обсуждения. Более значительные правительственные или депутатские инициативы предварительно рассматривались одной из комиссий Государственного совета{3}. Причем, если законопроект нуждался в предварительной разработке, для него формировалась особая комиссия, состоявшая из наиболее компетентных в данном вопросе членов верхней палаты. Государственный совет мог отклонить законопроект, принять его, мог принять его лишь отчасти, что влекло бы за собой вторичное обсуждение вопроса в Государственной думе или же создание согласительной комиссии, состоявшей из членов как верхней, так и нижней палаты. После принятия решения согласительной комиссией законопроект вновь поступал в Думу. Вся эта долгая процедура заканчивалась вместе с подписью императора{4}.

Если же законопроект был инициирован депутатами, его прохождение сопровождалось еще большими трудностями. Законодательное предположение могло быть выдвинуто не менее чем тридцатью членами Думы. Оно передавалось в комиссию для принятия решения на предмет его желательности. По внесению доклада комиссии Дума имела право отклонить законопроект или дать ему дальнейший ход. В случае принятия положительного решения правительство могло само взять на себя ответственность за разработку этого вопроса{5}. Если же министры отказывались от этого, законодательное предположение вновь поступало в комиссию для дальнейшего обсуждения. Затем следовало все то, что предстояло и правительственным инициативам{6}.

Такова была прописанная в законодательстве процедура. Но существовал еще и «законодательный быт» — сложившаяся практика обсуждения министерских и депутатских инициатив. Зачастую именно она определяла механизм принятия решений и даже их характер.

Абсолютное большинство законодательных инициатив вносилось в Думу не народными избранниками, а правительством. В I Думу министерства внесли 16 законопроектов, во II Думу — 287, в III — 2567, в IV — 2625. Для сравнения депутаты I Думы подготовили 16 законопроектов, II Думы — 44, III Думы — 207, IV — 217{7}. Такое положение смущало многих депутатов. Один из членов фракции октябристов писал в феврале 1909 г.: «В работе Думы совершенно не видно плана — разбирают законы, которые подваливает правительство. Не Дума ведет свою линию, а правительство»{8}. Однако это было характерно для любой политической системы, так как лишь администрация обладает необходимыми кадрами для разработки законодательства, регулирующего различные сферы жизни государства{9}. Более того, в западноевропейских парламентах правительственные законопроекты рассматривались в приоритетном порядке. Например, в Великобритании в этой связи в 1853-1861 гг. были приняты особые резолюции Палаты общин, которые ограничивали число пленарных заседаний, посвященных обсуждению депутатских биллей. В итоге в 1895-1900 гг. английское правительство в среднем в год вносило 64 законопроекта на рассмотрение Палаты общин. 187 биллей вносились отдельными депутатами. При этом 45 правительственных законопроектов (т.е. около 70%) и лишь 14 депутатских (т.е. около 7%) становились законами. Характерно, что в 1901 г. депутаты английского парламента потратили 90% своего времени на обсуждение правительственных биллей и 10% — т. н. частных{10}.

Однако депутатское законотворчество не сводилось к непосредственному внесению собственных законодательных инициатив. и правительственные проекты существенно редактировались, практически переписывались на каждом этапе их обсуждения.

Утверждение законодательной инициативы в думских комиссиях — важнейшая стадия. На этом этапе правительственные проекты порой подвергались беспощадной правке. 24 мая 1909 г. А. И. Шингарёв рассказывал своим однопартийцам: «Я принимал участие в подкомиссии по волостному управлению и могу засвидетельствовать, что правительственный проект подвергся здесь таким изменениям и улучшениям (мы старались переработать волость по типу земства), что возникло даже опасение, не возьмет ли правительство свой законопроект обратно. Правда, октябристы начали с утверждения цензового начала, против которого мы резко протестовали; но потом стал выдвигаться в качестве ценза принцип известной налоговой нормы, а налоговый ценз, как известно, представляет значительное улучшение по сравнению с имущественным»{11}.

Кроме того, был значительно снижен имущественный ценз, изменена предложенная правительством куриальная система, расширены полномочия волостного правления, отвергнут принцип его подчиненности полицейским властям, предложено реорганизовать податную организацию волости{12}, предоставлено право голоса женщинам{13}. По словам члена фракции «Союза 17 октября» Ю. Н. Глебова, «отказавшись от руководящей идеи правительственного законопроекта, мы должны были выставить другую, соответствующую нашим взглядам. Эта идея напрашивалась сама собою. Целью нашей работы было создать волостное земство, тесно связанное с уездным и в некоторых случаях им руководимое… свободное в распоряжениях своих от административной опеки»{14}. Несмотря на противодействие представителей Министерств финансов и внутренних дел, эти поправки прошли голосами в т. ч. и октябристов (против голосовал лишь Д. А. Леонов){15}. Даже стилистически законопроект приобрел совсем иное звучание. На пленарном заседании Думы 14 февраля 1911 г. Шингарёв так определял характер изменений, внесенных комиссией: «Когда вы подойдете к лежащим перед нами параллельным законопроектам комиссии и правительства, то вы увидите здесь зрелище весьма интересное. Эти проекты отражают на себе необычайно характерные особенности и той, и другой группы, и чиновничества, бюрократии, и земских людей, они чрезвычайно ярко, выпукло рисуют определенные тенденции долголетней привычки и навыков, которые свойственны тем и другим. Правительственный проект говорит о волостном управлении, проект комиссии говорит о волостном земском управлении; правительственный проект берет старую терминологию и говорит о волостном старшине, а проект комиссии — о председателе волостной земской управы; правительственный проект говорит о волостном писаре, рисуя перед вами этим термином знакомую фигуру подневольных людей, попавших под начальственную указку, а проект комиссии говорит вам терминами земских учреждений»{16}.

Столь же решительно был переработан проект о поселковом управлении, которое согласно правительственному варианту могло вводиться (а следовательно, и не вводиться) решением участкового комиссара и уездных советов. Думская комиссия настаивала на необходимости его повсеместного учреждения. Организация же низовой ячейки местного самоуправления предлагалась аналогичной волостному правлению{17}. Разногласия между депутатами и правительством в вопросе о будущей земской реформе были столь значительны, что П. А. Столыпину пришлось собирать членов Думы на частные совещания, чтобы снять наиболее острые противоречия{18}.

Депутаты, имевшие опыт работы в земских учреждениях, настояли на заметной корректировке законопроекта судебной реформы. По словам председателя соответствующей комиссии Н. П. Шубинского, «работа шла огневая, и мало-помалу правительство пошло на крупнейшие уступки. Раньше была мысль создать из реформы местного суда только пристройку к окружным судам со всею неизбежной зависимостью от этого типа судов. А комиссия настояла на том, чтобы дать народу свой мировой суд, основанный на народной совести… С большой энергией отстояли и выборное начало. И была сделана только одна уступка правительству — председатель съезда назначается, а не избирается»{19}. Причем в случае с законопроектом судебной реформы комиссия встречала серьезное противодействие со стороны самого министра юстиции И. Г. Щегловитова, который предпочел бы отказаться от многих пунктов разработанного им же положения и внесенного еще во II Думу. Таким образом, депутатам пришлось защищать законопроект от его же составителя{20}.

Впрочем, министрам приходилось жаловаться не только на «творческие порывы» народных представителей. По воспоминаниям министра торговли и промышленности в 1909-1915 гг. С. И. Тимашева, «необыкновенно тяжеловесен был аппарат думских комиссий, конкурировавших в этом отношении с устаревшими бюрократическими учреждениями». Заседания комиссий редко начинались вовремя. Депутатам и министрам иногда приходилось долго дожидаться необходимого кворума. Порой из-за его отсутствия заседания комиссий и вовсе не начинались. При этом обычно лишь 2-3 депутата были знакомы с текстом законопроекта. Редкий депутат мог высидеть все заседание. Кто-то уходил вскоре после начала, кто-то же приходил ближе к концу. Таким образом, состав комиссий часто был случаен; случайными, непредсказуемыми были и ее решения. Иногда оказывалось, что не было кворума к моменту голосования. Тогда начинался поиск отсутствовавших депутатов в кулуарах или же в Таврическом саду. Очень многое определяло то, кто отправлялся за прогуливавшимися товарищами. «Если на поиски шли сторонники законопроекта, которые приводили своих единомышленников, то дело проходило благополучно. В противном случае законопроект отклонялся или в него вводились нежелательные поправки». Так принимались решения комиссиями, которые были чрезвычайно авторитетны для общего собрания, часто абсолютно не сведущего в обсуждаемом вопросе{21}.

И все же решение комиссии отнюдь не всегда предопределяло судьбу законопроекта. Согласно воспоминаниям товарища министра финансов Н. Н. Покровского, на пленарном заседании Думы «проекты рассматривались начерно и решение комиссии нисколько не гарантировало отношение общего собрания»{22}. Правительству приходилось прилагать немалые усилия для их успешного прохождения. Например, проект Положения о городских недвижимых имуществах рассматривался в финансовой комиссии Думы в течение полутора лет — с ноября 1907 по май 1909 г. Однако когда он был внесен в повестку пленарного заседания, «сразу же стало ясно, что для Государственной думы дело это совершенно не знакомо». Яркое выступление октябриста А. В. Еропкина, выступившего с жесткой критикой правительственной инициативы, могло поставить крест на всех усилиях как чиновников, так и депутатов. Покровский был вынужден срочно явиться в Думу, чтобы оппонировать всем противникам законопроекта. Он впоследствии вспоминал: «Мне пришлось говорить долго и подробно, и это было тем более тяжело, что я в это время был совсем болен». В итоге в этом вопросе правительство одержало верх{23}.

Для проведения законопроекта в общем собрании отводилось очень мало времени. В октябре, когда обычно начиналась сессия, кворум был слабым и принимать законопроекты было затруднительно. Причем, осенью «депутаты, набравшись летом новых впечатлений, пользовались ими как материалами для запросов или политических затей, так что текущие дела подвигались медленно». В декабре же думцы жили в ожидании скорых каникул и часто спешили на места, чтобы дома отпраздновать Рождество. Когда во второй половине января они съезжались в Петербург, в Думу вносился проект государственного бюджета. Обсуждение росписи затягивалось на несколько месяцев. «К весенней сессии пленум загромождался грудами законопроектов, и тогда начиналось не столько обсуждение, а скорее штемпелевание заключений комиссий, за исключением некоторых вопросов, на которых члены Думы останавливали внимание своих собратьев по соображениям политическим, ввиду острых спорных интересов или какой-нибудь личной подкладки». Остальные законопроекты утверждались в опустевшем зале. Депутаты переговаривались друг с другом, редко обращая внимание на выступавшего докладчика. Мало кто решался выступать по поводу такого законопроекта, не желая раздражать уставших народных избранников. Депутаты спешили принять законопроект, не вдаваясь в подробности дела. Однако и при таком ускоренном прохождении законов многие правительственные и депутатские инициативы оставались нерассмотренными{24}.

Особенно интенсивная работа падала на конец легислатуры. Так, в мае 1911 г. на повестку дня ставилось по 100 законов в день. Три закона проходили в полторы минуты. «Ни докладчики, ни сам председательствующий кн. Волконский не знали, что они голосуют, и когда возбуждался кем-либо какой вопрос, они отвечали: «Там разберутся», то есть Канцелярия [разберется]»{25}. Уже в феврале 1912 г., незадолго до завершения работы III Думы, Я. В. Глинка замечал: «Все (депутаты — К. С.) нервничают, хотят побольше пропустить до конца полномочий законов, времени не хватает, кидаются от одного закона к другому, получается, по меткому выражению одного из членов Думы, законодательная чехарда»{26}. В этом законодательном «калейдоскопе» порой терялись и важные проекты. Гр. А. А. Бобринский писал: «В этой вермишели мелких нет-нет промелькнут законы более серьезного значения. Но и они не прочитаны и не обсуждены. Разобраться в бесчисленном количестве получаемого ежедневно из канцелярии Таврического дворца печатного материала и докладов свыше человеческих сил»{27}. Так, это касалось законопроектов, определявших строительство железнодорожных линий — например, ветки Гришино — Ровно. 11 июня 1914 г. эта инициатива проходила в Думе в числе прочих 69 законопроектов и, естественно, не могла быть предметом особого разбирательства. Проекты докладывались «с кинематографической быстротой, когда слово “принято” оглашаемое председателем, уподоблялось тиканью часового маятника»{28}.

Из Таврического дворца законопроект отправлялся в Государственный совет. Имея в виду лишь количественные показатели утвержденных законопроектов, сложно оспорить точку зрения А. Н. Наумова, согласно которой Государственный совет чаще всего был склонен соглашаться с Думой{29}. По подсчетам В. А. Демина, из 3350 законопроектов, получивших одобрение нижней палаты, 46 (более 1%) были отклонены верхней, 19 (менее 1%) Государственный совет отказался рассматривать, 153 (4%) не успел рассмотреть. 39 проектов (около 1%) к 1917 г. не прошли согласительные процедуры. Наконец, 3291 (93%) законопроект был утвержден Государственным советом{30}.

При этом логика принятия решений в верхней палате сильно отличалась от той, что доминировала в Думе. Государственный совет продолжал традиции законотворчества, сложившиеся задолго до издания Манифеста 17 октября 1905 г. в этом заключалось и определенное преимущество верхней палаты перед нижней. По мнению Тимашева, «техника работы в Совете с его старыми традициями и образцовой канцелярией была поставлена неизмеримо выше, чем в Думе». При составлении комиссий Государственного совета жестко проводился принцип пропорционального участия представителей всех групп верхней палаты. Это делало решения верхней палаты значительно более предсказуемыми. Члены Совета были более дисциплинированы, чем их коллеги по Думе. Они приходили вовремя на заседания комиссии, редко уходили до их окончания, чаще всего были подготовлены к обсуждению внесенного законопроекта и скрупулезно обсуждали параграф за параграфом. «В этом отношении можно даже сделать упрек верхней палате, что по сравнению с Думой она впадала в другую крайность: слишком тщательная отшлифовка каждой статьи проекта нередко задерживала его на очень продолжительное время»{31}. Многие опытные бюрократы (например, П. П. Кобылинский, А. С. Стишинский) с большим скепсисом относились к документам, исходившим от Думы. Согласно воспоминаниям Наумова, «в настроении всех этих лиц чувствовалось некоторое недоверие к новому учреждению, выражавшимся в чрезвычайно осмотрительном обращении с передававшимися на их рассмотрение думскими законопроектами»{32}. Весьма критично к проектам Думы относился и П. П. Извольский, далекий от взглядов правого крыла Государственного совета{33}. Член верхней палаты В. И. Карпачев писал князю А. П. Голицыну 26 февраля 1916 г.: «Всякий раз, когда возвращаешься из Государственного совета или из комиссии, приходишь домой злой-презлой и возмущенный. Не угодно ли такой факт: подоходный налог поступил в Государственный совет в таком несовершенном виде, что уже представлено 150 поправок». В период войны такая скрупулезность верхней палаты казалась неприемлемой и правительству. И когда «высоким собранием» было все-таки решено передать законопроект для дополнительного комиссионного обсуждения, министры явились в полном составе на заседание Государственного совета и способствовали тому, что эта резолюция в итоге была отвергнута{34}. В мирные же годы суровая редакторская правка думских законопроектов стала неотъемлемой частью законотворческой практики верхней палаты. Ее необходимость признавалась даже некоторыми представителями оппозиции. в частности, в январе 1910 г. С. А. Муромцев отмечал, что «законопроекты пишутся невозможным языком, их пишут очень милые молодые люди, но пишут совершенно неудобочитаемо»{35}.

Извольский в феврале 1912 г. так охарактеризовал работу своих коллег по верхней палате: «В нашем Совете хорошо только тому, кто все силы напрягает, чтобы остановить всякую реформу, всякое движение вперед, все то, что [П. Н.] Дурново называет увлечениями молодых людей»{36}. Точно также и сами члены правой группы вполне определенно обозначали свои задачи. «Государственному совету не в первый раз приходится задерживать, вернее сказать, сдерживать увлечения, которые он усматривает в деятельности Государственной думы, принимающей с известными видоизменениями законопроекты, вносимые правительством и большей частью с уклонением от нормы, от чувства меры, что и вызывает со стороны Государственного совета обязанность их исправлять… Правая группа, когда замечала отступление от коренных начал, на коих покоится наш государственный строй, или от исторической политики России, всегда выступала на их защиту, на их охрану», — утверждал А. А. Нарышкин на заседании верхней палаты 26 марта 1911 г.{37}

По подсчетам Л. Неманова на 1911 г., большинство законопроектов задерживалось в Государственном совете по меньшей мере на 6-8 месяцев. Это относилось к проектам о товарных знаках, о заводской конюшне в Калмыцкой степи, о борьбе с филлоксерой. Принятие же наиболее важных законодательных инициатив усилиями верхней палаты задерживалось на год и более. Так, законопроект о преподавании польского и литовского языка в семинариях Северо-Западного края был принят в течение 15 месяцев после его внесения в Государственный совет, законопроекты об условном освобождении, об исправительно-воспитательных заведениях для малолетних преступников, о попудном сборе в пользу городов — в течение года, указ 9 ноября 1906 г. — 14 месяцев, правительственные инициативы о введении защиты в обряд предания суду, о снятии ограничений с лишенных сана священников, о старообрядческих общинах — 20 месяцев{38}.

Правда, это не касалось финансовых законопроектов, определявших штаты того или иного ведомства или же корректировавших принципы налогообложения. Так, увеличение содержания чинам железнодорожного ведомства потребовало в Государственном совете 2 недели; столько же времени заняло обсуждение законопроектов о штатах сыскного отделения, судебных установлений, об увеличении жалованья депутатов, о реформе налога на городскую недвижимость и о повышении налога на табак. Одной недели было достаточно, чтобы принять законопроект об увеличении жалованья офицерам. За 7 недель прошли обсуждение проекты об отмене порто-франко во Владивостоке, о налоге на гильзы. В этом ряду выделяются столь политически значимые законопроекты как о финансировании строительства Амурской железной дороги, принятого верхней палатой за 2 месяца, и о порядке издания касающихся Финляндии законов, утвержденного за 7 недель{39}. Столь скорому рассмотрению подлежало большинство законопроектов, требовавших быстрого решения или же относившихся к категории т. н. «законодательной вермишели». Они обычно не рассматривались верхней палатой по существу. Председатель лишь докладывал о поступлении законопроектов и спрашивал, желает ли собрание передать их в комиссию или же считает принятыми. И в большинстве случаев Государственный совет утверждал проекты без прений{40}. Достаточно было мнения докладчика и заключения комиссии{41}. По словам члена Государственного совета Ф. Д. Самарина, «законопроекты присылались нам целыми ворохами, невозможно было даже бегло с ними ознакомиться. Словом, вся наша “работа” сведена была к простому зарегистрированию законопроектов, прошедших через Думу»{42}.

Однако по ключевым политическим вопросам члены Государственного совета были готовы занять принципиальную, а порой непримиримую позицию в т. ч. и по отношению к правительству. Примечательно, что в связи с законопроектом о введении земства в Западном крае правые высказывались враждебно задолго до правительственного кризиса марта 1911 г. 7 июня 1910 г. один из их лидеров А. Н. Хвостов писал А. Н. Панову, предваряя обсуждение значимой для Столыпина законодательной инициативы: «Относительно земства в Западном крае будут большие разговоры. Вероятно, потребуется восстановление правительственного проекта, сильно испорченного Думой, и дело отложится до осени. В Западном земстве наша позиция прочная: или принято по-нашему, или путь все останется по-старому, т. е. казенное земство»{43}.

При этом сложившаяся процедура принятия законопроектов не исчерпывалась официальными протоколируемыми заседаниями. Правительство, желая обезопасить себя от возможных неожиданностей, стремилось к личным контактам с депутатами, дабы во время непринужденной беседы разрешать все возникающие противоречия. «Большое значение в деле сближения Столыпина с членами палат имели его известные приглашения «на чашку чая», которые привлекали в квартиру премьера огромное число лиц — членов Думы и Совета, министров и ближайших их сотрудников, представителей ученого мира, видных общественных деятелей. Принимал он с истинно русским радушием. Представители разных лагерей объединялись у столов, заваленных обильным угощением, знакомились друг с другом и вели деловую беседу, которая содействовала выяснению многих вопросов»{44}.

Законопроекты до внесения в Думу или во время работы комиссий нижней палаты предлагались на обсуждение различных общественных кругов. Как сказал Столыпин на первом заседании Совета по делам местного хозяйства 11 марта 1908 г.: «…При громадном пространстве Российской империи, при разных условиях местностей, входящих в ее состав, между учреждениями исполнительными, которые разрабатывают законопроекты теоретически, и между законодательными учреждениями должно стоять еще промежуточное учреждение, промежуточная среда, оживотворяющая, вливающая живую силу в выработанные Министерством предположения»{45}. Законопроекты отдавались на заключение Совету по делам местного хозяйства, созываемым правительством съездам предводителей губернского дворянства, съездам представителей промышленности и торговли{46}, местным отделениям партий и союзов{47}, экспертным советам при фракциях Государственной думы, которые образовывались для обсуждения того или иного конкретного вопроса. Так, в декабре 1907 г. кадеты организовали при фракции группу специалистов, разрабатывавших проекты Земского положения для губерний, где еще не было земства{48}. В Думе второго и третьего созывов при фракции октябристов работала экспертная комиссия, готовившая проекты, связанные с церковной проблематикой{49}. Депутаты III и IV Государственной думы, члены комиссии по Государственной обороне Н. В. Савич и А. И. Звегинцев устраивали регулярные совещания с офицерами военно-морского флота. Они же были инициаторами неформальных собраний, в которых принимали участие депутаты, входившие в комиссию по государственной обороне, и представители Морского министерства{50}. Тесные контакты с офицерским корпусом поддерживал и А. И. Гучков{51}. Таким образом, привлечение различных групп интересов к обсуждению законопроектов инициировалось и правительством, и депутатским корпусом. Представительная власть становилась механизмом вовлечения разнообразных общественных кругов в процесс принятия политических решений.

Сколько же времени занимало прохождение того или иного проекта через представительные учреждения? «Мелкие» законопроекты, «законодательная вермишель» утверждалась сравнительно быстро — иногда в пределах одной сессии{52}. Они практически не обсуждались ни на пленарном заседании Государственной думы, ни Государственного совета. К проектам принципиального характера подход был совсем иной. Законопроект о реформе местного суда поступил в Государственную думу первого созыва. Однако за короткое время существования I Думы он так и не был рассмотрен. В марте 1907 г. проект был внесен уже в Думу второго созыва. 22 марта он был передан в комиссию, которая 10 мая внесла доклад в общее собрание Государственной думы. Законопроект обсуждался депутатами вплоть до роспуска народного представительства 3 июня 1907 г. в третий раз он был внесен в Думу 1 ноября 1907 г. 27 января 1908 г. был оглашен на пленарном заседании и передан в комиссию по судебным реформам. Ее доклад был внесен в общее собрание 20 сентября 1909 г. Законопроект обсуждался с 30 октября 1909 г. по 31 марта 1910 г. После внесения исправлений редакционной комиссией 28 мая 1910 г. он был передан Государственному совету. С 29 октября 1910 г. по 13 января 1912 г. законопроект обсуждался в специально созданной для того комиссии верхней палаты. 16 марта 1912 г. Государственный совет принял решение о создании согласительной комиссии для разрешения противоречий, возникших между палатами. Она совещалась с 16 по 21 мая 1912 г. Новая редакция законопроекта была в итоге одобрена и Думой, и Государственным советом. 15 июня 1912 г. законопроект был подписан императором. Иными словами, проект стал законом через шесть лет после его внесения в Думу{53}. Положение о поселковом управлении шесть лет рассматривалось и так и не стало законом, потому что министр внутренних дел Н. А. Маклаков отозвал его в феврале 1913 г. Положение о волостном управлении четыре года обсуждалось в Государственной думе, три года ожидала свою судьбу в Государственном совета, пока верхняя палата не отклонила его{54}. Решение об образовании Холмской губернии прошло путь от проекта до закона за три года{55}. Закон об обеспечении рабочих по случаю болезни прошел все необходимые инстанции за четыре года, за те же четыре года было утверждено положение о страховании рабочих от несчастных случаев{56}.

Столь длительный процесс законотворчества может вызывать сомнение в эффективности законодательных учреждений. Казалось бы, широкая программа государственных преобразований Столыпина упиралась в «стену» народного представительства. Причем, законопроекты, прошедшие Думу и Государственный совет, часто заметно «выхолащивались»{57}.

Однако оценка эффективности представительных учреждений должна строиться не на основе абстрактных идеалов, а исторических реалий начала XX в. Процедуру законотворчества надо сравнивать не с тем, что в принципе могло бы быть, а с тем, что ей в действительности предшествовало. Наиболее характерная черта законотворческого процесса в Российской империи до 1906 г. — это отсутствие фиксированной процедуры. Проект мог стать законом как после многочисленных межведомственных совещаний, так и после самого непродолжительного всеподданнейшего доклада императору{58}. Подобная бюрократическая «анархия» становилась непреодолимом препятствием для проведения в жизнь системных преобразований.

Возникновение представительных учреждений коренным образом изменило этот порядок. Вместе с фиксированной процедурой рождалось понятие закона в западноевропейском понимании этого слова. Процесс законотворчества становился определенным и организованным. Соответственно, возникала потребность в силе, способной его постоянно поддерживать, обеспечивать его необходимым материалом. В сущности, это и стало причиной консолидации исполнительной власти, возникновения Совета министров, который был уже вправе определять вектор развития страны.

Выход же из системного кризиса без разрешения одного из ключевых вопроса того времени — соотношения власти и общества — был невозможен. Бюрократическое творчество без диалога с обществом представляло собой лишний оборот замкнутого круга взаимного подозрения и недоверия. Представительный строй способствовал институционализации этого диалога и вовлечению в него сравнительно широких кругов общественности. В этом был шанс для господствовавших элит, но в этом был и известный риск. С группами интересов, стоявшими за депутатами Думы и членами Государственного совета, нужно было договариваться, искать компромиссы. Далеко не всегда их представители были сговорчивыми. Однако теперь их сложно было проигнорировать. При отсутствии должного внимания к отстаиваемой ими позиции они могли пустить в ход действенные механизмы влияния на общественное мнение и политическую ситуацию в стране. Иными словами, представительные учреждения в «умелых руках» были важнейшим инструментом стабилизации положения в стране, в «неумелых» — фактором нестабильности.

Примечания:

{1} Российское законодательство Х-ХХ вв: в 9 т. Т. 9: .Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994. С. 48.

{2} Государственная дума России: Энциклопедия: в 2 т. М., 2006. Т. 1: Государственная дума Российской империи. С. 211-212.

{3} Савич Н. В. Воспоминания. М.; Дюссельдорф, 1993. С. 69.

{4} Дёмин В. А. Государственная дума России (1906-1917): Механизм функционирования. М., 1996. С. 48-49.

{5} Согласно Наказу Государственной думы, с 1907 г. комиссии приступали к разработке законопроекта одновременно с министрами (Там же. С. 47).

{6} Там же. С. 47-48.

{7} Законотворчество думских фракций. 1906-1917 гг. М., 2006. С. 11.

{8} ГАРФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 369. Л. 72.

{9} Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1908. Т. 1. Конституционное право. С. 603.

{10} Там же. С. 604.

{11} Съезды и конференции Конституционно-демократической партии: в 3 т. М., 2000. Т. 2. С. 98.

{12} Там же. С. 128-129.

{13} Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия IV. СПб., 1911. Ч. II. Стб. 1979.

{14} Партия «Союз 17 октября»: Протоколы III съезда, конференций и заседаний ЦК 1907-1915 гг.: в 2 т. М., 2000. Т. 2. С. 208.

{15} Съезды и конференции Конституционно-демократической партии. Т. 2. С. 128-129.

{16} Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия IV. СПб., 1911. Ч. II. Стб. 1978.

{17} Съезды и конференции Конституционно-демократической партии. Т. 2. С. 130.

{18} Партия «Союз 17 октября»… Т. 2. С. 410.

{19} Там же. С. 104; ГАРФ. Ф. 102. IV д-во. 1908. Д. 119. Ч. 5. Л. 3-14.

{20} Савич Н. В. Указ. соч. С. 60-61.

{21} Тимашев С. И. Кабинет Столыпина: Из записок министра торговли и промышленности // Русское прошлое. СПб., 1996. № 6. С. 119-120; ГАРФ Ф. Р-5881. Оп. 2. Д. 335. Л. 51.

{22} РГАЛИ. Ф. 1208. Оп. 1. Д. 40. Л. 7.

{23} Там же. Л. 7об.-8. Уже в 1911 г. октябристам пришлось выслушивать критику своих избирателей за то, что они поддержали правительственный законопроект. Домовладельцы предсказывали подорожание квартир и общую инфляцию в городах. Депутатам пришлось оправдываться. Г. Г. Лерхе ссылался на заверения Покровского, который доказывал Думе, что общая сумма поступлений с городской недвижимости в итоге увеличится незначительно. (Партия «Союз 17 октября»… в 2 т. М., 2000. Т. 2. С. 346).

{24} Тимашев С. И. Указ. соч. С. 120-121.

{25} Глинка Я. В. Одиннадцать лет в Государственной думе. М., 2001. С. 84.

{26} Там же. С. 90. Согласно письму сотрудника канцелярии Думы Г. А. Алексеева от 18 июня 1913 г., «в Думе настроение очень легкомысленное, и депутаты спешат пропускать мелкие дела с молниеносной быстротой, чтобы предаваться развлечениям вроде поездок в шхеры, посещений разных автомобильных и авиационных парков» (ГАРФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 926. Л. 1018).

{27} РГАДА. Ф. 1412. Оп. 2. Д. 233. Л. 11.

{28} ГАРФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 989. Л. 827.

{29} Наумов А. Н. Из уцелевших воспоминаний, 1868-1917: в 2 кн. Нью-Йорк, 1955. Кн. 2. С. 175.

{30} Дёмин В. А. Верхняя палата Российской империи. М., 2006. С. 97.

{31} Там же. С. 123; см. Дёмин В.А. Государственная дума России… С. 52-53.

{32} Наумов А. Н. Указ. соч. С. 151-152. Эта точка зрения бытовала и в депутатской среде. По словам А. А. Бобринского, в Думе зачастую относились к принятию «закончиков», зная, что последнее, решающее слово принадлежало Государственному совету (РГАДА. Ф. 1412. Оп. 2. Д. 233. Л. 12). в этой связи еще в начале 1906 г. государственный секретарь барон Ю. А. Икскуль ставил вопрос о создании особого учреждения для предварительной разработки и редактирования законопроектов, инициированных Думой или Государственным советом. Это способствовало бы сохранению стилистического и смыслового единства нормативно-правовой базы Российской империи, а также снимало проблему юридического дилетантизма народных представителей (ГАРФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 526. Л. 1-2). Эту точку зрения поддержал и бывший государственный секретарь А.А. Половцов. Однако в правительственных кругах не решались пойти на эту меру (ГАРФ. Ф. 583. Оп. 1. Д. 69. Л. 121; Русский конституционализм: От самодержавия к конституционно-парламентской монархии. М., 2001. С. 100).

{33} РГИА. Ф. 1569. Оп. 1. Д. 175. Л. 145.

{34} ГАРФ. Ф. 102. Оп. 265.Д. 1053. Л. 563. Выступая в Государственной думе 6 марта 1909 г., П. Н. Милюков цитировал по этому поводу английского публициста Г. Самуэля, который утверждал, что «верхние палаты предназначены для того, чтобы остановить “бурный поток” сменяющихся законодательных предположений, а, в сущности, имеют дело со “стоячей лужей”, и что для этой цели они не нужны» (Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия II. СПб., 1909. Ч. II. Стб. 3087).

{35} ОР РГБ. Ф. 566. К. 19. Д. 1. Л. 291об.

{36} ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 561. Л. 572.

{37} Государственный совет. Стенографические отчеты. Сессия 6-я. 1910-1911. СПб., 1911. Стб. 1813-1814.

{38} Неманов Л. Государственная дума и Государственный совет // Речь. 1911. 3 фев. № 33. С. 2.

{39} Там же // Речь. 1911. 19 янв. №18.

{40} Савич Н. В. Указ. соч. С. 69.

{41} Наумов А. Н. Указ. соч. Т. 2. С. 166.

{42} Именно по этой причине член Государственного совета Н. Ф. Касаткин-Ростовский назвал деятельность представительных учреждений «законодательным капканом» (ГАРФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 310. Л. 64об.).

{43} Там же. Д. 455. Л. 94.

{44} Тимашев С. И. Указ. соч. С. 118.

{45} П. А. Столыпин. Переписка. М., 2004. С. 621-622.

{46} РГАЛИ. Ф. 1208. Оп. 1. Д. 40. Л. 11-12; П. А. Столыпин: Биохроника. М., 2006. С. 312

{47} ГАРФ. Ф. 579. Оп. 1. Д. 4654. Л. 29.

{48} ГАРФ. Ф. 5102. Оп. 1. Д. 283. Л. 2-4.

{49} Каменский П. В. Вероисповедные и церковные вопросы в Государственной думе третьего созыва и отношение к ним «Союза 17 октября». М., 1909. С. 14-17.

{50} Савич Н. В. Указ. соч. С. 38-39.

{51} Гучков А. Московская сага: Летопись четырех поколений знаменитой купеческой семьи Гучковых. М., 2005. С. 415.

{52} Государственная дума. Созыв III. Сессия II. Обзор деятельности комиссий и отделов. СПб., 1909. С. 281.

{53} П. А. Столыпин: Программа реформ: в 2 т. М., 2002. Т. 1. С. 707-708.

{54} Там же. С. 717-718.

{55} Там же. С. 736

{56} Там же. С. 743-745.

{57} Бородин А. П. Государственный совет России (1906-1917). Киров, 1999. С. 199

{58} Ерошкин Н. П. Российское самодержавие. М., 2006. С. 271-280.