Сенин А. С. Администрация российских железных дорог в 1917-1918 гг.

Государственный аппарат России в годы революции и Гражданской войны. Материалы Всероссийской конференции 22 декабря 1997 г. — М., 1998. С. 181-187.

В данном сообщении предпринят анализ механизма управления железными дорогами{1}, ибо на этом примере ярко видны многие проблемы государственного строительства в революционные годы.

Управление железной дороги к Февральской революции состояло из: 1) канцелярии начальника дороги, 2) юрисконсультской части, 3) главной бухгалтерии, 4) мобилизационного отдела, 5) училищного отдела, 6) служб: движения, телеграфа, коммерческой, подвижного состава и тяги, пути, сборов, врачебно-санитарной, материальной, 7) делопроизводства делами пенсионной кассы. Возглавлял управление начальник.

Для разрешения различных финансовых, хозяйственных и коммерческих вопросов в масштабе каждой дороги под председательством ее начальника действовал Совет Управления, в который помимо начальников всех служб (кроме врачебно-санитарной) входили представители Министерства финансов и Государственного контроля. Совет, в частности, заслушивал годовые отчеты по эксплуатации железной дороги. Все вопросы в Совете решались большинством голосов, а при их равенстве перевес имел голос председателя.

Для рассмотрения административно-технических вопросов под председательством начальника дороги работало Общее присутствие из начальников служб, юрисконсульта, главного бухгалтера и старшего врача. Своего представителя здесь имело Министерство финансов. Присутствие изучало техническую сторону проектов сооружений и работ. Одной из важных сторон деятельности присутствия было изучение дел о виновности служа-

[181]

щих дороги в случае нарушения ими различных нормативных актов. Решение здесь также принималось большинством голосов.

Данная система управления была позаимствована у французов. Для нее были характерны централизация и разделение труда. Особенно ярко это проявилось в функциях указанных выше служб. В техническом плане разделение труда давало немало преимуществ. В чисто человеческом приводило к антагонизму представителей разных служб, вплоть до имевших место отказов одних служб выполнять требования других. Естественно, масса служебных недоразумений не могла не сказаться на качестве управления в целом. И вот здесь огромную роль играла фигура начальника дороги, который назначался императором.

Начальник дороги обладал широкими правами и нес ответственность за работу железной дороги, всех служб и отделов Управления. Он ведал личным составом, всем имуществом дороги, определял направления ее развития. От его решения в конечном счете зависела и бесперебойность, и безопасность, и удобство движения по дороге, надежность служебного персонала, целесообразность и выгодность производимых затрат. Он осуществлял инспекторский надзор за примыкающими к его дороге частными ее ветвями. Он также был ответственным представителем казны по всем хозяйственным и финансовым делам дороги. Не случайно начальник дороги и его помощник (заместитель), как правило, имели чин действительного статского советника (в гражданской службе это давало права потомственного дворянства, в военной приравнивалось к чину генерал-майора).

После Февральской революции в управлении дорогами произошли серьезные изменения. Стремительно восстанавливались профсоюзные ячейки, к которым железнодорожники все чаще обращались за разрешением своих вопросов. Уже в марте на многих дорогах прошли съезды железнодорожников, которые избрали свои временные профсоюзные органы. Начальники дорог были вынуждены считаться с мнением профсоюзных лидеров. Так, начальник Северных железных дорог В. Н. Шмидт, не получив поддержки Центрального дорожного комитета, был вынужден покинуть свой пост.

С 8 по 17 апреля в Петрограде прошла Всероссийская профсоюзная конференция железнодорожников. Она избрала комитет по подготовке съезда железнодорожников и утвердила проект Устава Союза. В нем, в частности, говорилось, что одной из его задач являлось наблюдение «за правильным ведением железнодорожного хозяйства в интересах демократии».

В политических целях подобной тенденции усиления контроля за делами в железнодорожном хозяйстве способствовала и политика властей. 27 мая 1917 г. министр путей сообщения Н. В. Некрасов издал циркуляр № 6321, в котором указал, что Министерство путей сообщения (МПС) и подведомственные ему учреждения «должны и будут строго со-

[182]

гласовывать свою работу со взглядами и пожеланиями объединенных железнодорожных тружеников, чутко прислушиваясь ко всем заявлениям, идущим от Союза и через Союз»{2}. Профсоюз получил «право самого широкого контроля и наблюдения за всеми отраслями железнодорожного хозяйства и вообще за деятельностью железных дорог». Несмотря на энергичные протесты железнодорожной администрации казенных и частных железных дорог циркуляр отменен не был. А 7 июля Временное правительство ввело на железнодорожном транспорте институт комиссаров. Отныне административный персонал дорог был обязан предоставить правительственным комиссарам любые сведения, допустить их к документации дорог. Например, в Москве, где находились управления нескольких железных дорог, учреждалось Управление главного комиссара, на крупных узловых станциях (Владимир, Тула и др.) были образованы управления районных комиссаров, а на станциях с большим объемом погрузо-разгрузочных работ — управления помощников соответствующих районных комиссаров.

Тем временем среди железнодорожников стали набирать силу анархо-синдикалистские настроения. Все чаще раздавались голоса о необходимости перехода управления дорогами в руки профсоюза железнодорожников. Особенно явственно это проявилось на первом Всероссийском учредительном съезде Союза железнодорожников в июле-августе 1917 г. Этот съезд избрал Исполнительный комитет Всесоюзного союза железнодорожников (ВИКЖЕЛЬ), который, проведя в конце сентября 1917 г. всероссийскую забастовку и сумев вырвать у правительства повышение зарплаты, заявил о себе как мощной политической силе. В дни Октябрьской революции он даже стал посредником в переговорах между лидерами большевиков и других социалистических партий в деле формирования «однородного социалистического правительства». Одновременно 26 октября в телеграмме-обращении к железнодорожникам ВИКЖЕЛЬ заявил, что «принимает на себя общее руководство всем ведомством путей сообщения»{3}. Естественно, что МПС, считая такую постановку вопроса просто несерьезной, даже не посчитало необходимым как-то на это реагировать. Тем не менее на дорогах фактически установилось двоевластие: действовала прежняя администрация и местные комитеты профсоюза железнодорожников. Правда, среди рядовых железнодорожников росли настроения в пользу поддержки Советской власти. Учитывая это, ВИКЖЕЛЬ признал власть ВЦИКа Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов «настоящего созыва» и заявил, что во главе МПС должна стать коллегия из состава профсоюза железнодорожников и водников. ВИКЖЕЛЬ заявил, что берет управление железнодорожным хозяйством в свои руки. Советское правительство не

[183]

согласилось с этими предложениями и тогда 24 ноября 1917г. ВИКЖЕЛЬ заявил о созыве 15 декабря чрезвычайного Всероссийского железнодорожного съезда.

27 ноября Г. С. Тахтамышев, товарищ министра путей сообщения, за отсутствием министра автоматически вступивший в управление ведомством, разослал по дорогам телеграмму: «Для сохранения транспорта от полного замирания считаю необходимым чтобы 1) существующий административно-технический аппарат оставался в полной неприкосновенности, поэтому служащие, которые прекратят несение служебных обязанностей вне законного порядка, будут подвергнуты строжайшей ответственности; 2) вся полнота технической распорядительной власти остается в руках наличной администрации и 3) вмешательство в жизнь дороги посторонних лиц и организаций ни в коем случае недопустимо. Прошу принять все возможные меры по поднятию производительности труда, помня, что всякое затруднение в работе дороги лишает население продовольствия и топлива и приведет к окончательной гибели Родины… Министерство путей сообщения в лице всех его руководящих лиц будут оставаться на своих местах исполнять возложенные на них законом обязанности доколе этому представится возможность. В случае потери связи с министерством настоящей телеграммой предоставляется вам право решать самостоятельно все те вопроси, за санкцией которых вы обращались в министерство»{4}.

5 декабря 1917 г. ВИКЖЕЛЬ распространил по дорогам телеграмму, в которой, ссылаясь на затягивание Советом народных комиссаров во главе с В. И. Лениным рассмотрения вопроса об управлении железными дорогами, объявил что вступает с 6 декабря в управление ими самостоятельно. Однако, в тот же день, опасаясь разгона, викжелевцы покинули Петроград. Через два дня началась забастовка служащих МПС и вся сеть железных дорог оказалась предоставленной самой себе. 19 декабря в Петрограде начал работать 2-й чрезвычайный Всероссийский железнодорожный съезд. Учитывая, что большинство на нем принадлежало сторонникам Учредительного собрания, Советское правительство решило в борьбе за влияние на железнодорожные массы удовлетворить некоторые их требования и 27 декабря 1917 г. распространило телеграмму следующего содержания: «…Комиссариат путей сообщения обращается ко всем организациям железнодорожников, во имя спасения железных дорог от окончательной разрухи, взять дело управления дорогами в свои руки…». Телеграмму подписали комиссары А. С. Бубнов и В. И. Невский. Начинался принципиально новый этап в управлении железными дорогами.

Известно, что после принятия железнодорожным съездом резолюции в поддержку Учредительного собрания на нем произошел раскол. Левая часть его объединилась с проходившим тогда же в Петрограде съездом Союза железнодорожных рабочих и мастеро-

[184]

вых и приняла на себя функции Чрезвычайного Всероссийского железнодорожного съезда. Съезд избрал руководящий орган — Всероссийский Исполнительный комитет железнодорожников (ВИКЖЕДОР) и утвердил «Положение об управлении железными дорогами Российской Республики Советов». Первый параграф положения гласил: «Ведение железнодорожного хозяйства и организация администрации и совместно с профессиональными железнодорожными секциями организация железнодорожного труда принадлежит Советской железнодорожной власти, осуществляемой Советами железнодорожных депутатов и их Исполнительными комитетами»{5}. Отныне на железных дорогах создавались следующие управленческие структуры: дорожные комитеты, районные Советы, окружные Советы, ВИКЖЕДОР. То есть на железных дорогах были открыто провозглашены принципы самоуправления и коллегиальности.

Анархия на дорогах тем временем достигла таких масштабов, что и это положение на дорогах не исполнялось. Везде действовали по собственному разумению{6}. Так, с 22 января 1918 г. управление на Северных железных дорогах было сосредоточено в Главном дорожном комитете, а сугубо распорядительные функции перешли к Технически-транспортно-административно-распорядительному Совету. Должность начальника дороги была упразднена. Начальники служб переименовывались в комиссаров, причем эти должности становились выборными. Допускалось руководство службой коллегией из трех комиссаров.

Народный комиссар путей сообщения П. А. Кобозев в докладе Совету Народных Комиссаров отмечал, что «приходится наблюдать более систем и способов управления, чем имеется отдельных дорог в России». А по мнению Совета частных железных дорог «государство фактически утеряло право управления своими путями сообщения», ибо любая ячейка профсоюза считала себя вправе устанавливать нормы работы своего участка или дороги «на вполне самостоятельных началах».

В конце февраля 1918 г. в Петрограде прошел съезд представителей порайонных комитетов{7} и главных дорожных комитетов. Он обратил внимание правительства на то, что специфика железнодорожного транспорта требует безусловного единства распорядительной власти. Всякое вмешательство в эту область каких бы то ни было общественных организаций, «даже с самыми благими намерениями, недопустимо в целях сохранения правильной планомерной работы железных дорог». Съезд также в своей резолюции отметил, что «федеративное устройство государственного управления в Российской Республике не должно нарушать единства власти и единства основных принципов управления путями сообщения на всей территории Республики»{8}.

[185]

23 марта 1918 г. Советское правительство утвердило декрет «О централизации управления, охране дорог и повышении их провозоспособности». Народному комиссару путей сообщения, ответственному перед правительством и ВЦИКом, предоставлялось право единоличной власти в управлении транспортом. Коллегия Народного комиссариата путей сообщения (НКПС), избиравшаяся ВИКЖЕДОРом, сохранялась и в случае ее разногласий с наркомом она должна была апеллировать к Совнаркому и ВЦИКу. Права вмешиваться в оперативные распоряжения наркома она была лишена. Местные профсоюзы железнодорожников могли выдвигать своих представителей на руководящие посты в аппарате дорог, но они подлежали утверждению наркома.

Реакция железнодорожников была неоднозначной. Так, Главный дорожный комитет Сызрано-Вяземской дороги постановил: «Оказать всемерную активную поддержку ВИКЖЕДОРу и подчиняться только его распоряжениям и лицам, им утвержденным». В связи с заявлением П. А. Кобозева об отстранении железнодорожных профсоюзов от управления железнодорожным хозяйством комитет просил ВИКЖЕДОР «принять решительные меры к немедленному устранению Кобозева как губителя революции»{9}. Отдельные комитеты стали требовать передачи дорог, депо и мастерских в собственность рабочих коллективов. Заместитель наркома путей сообщения В. И. Невский в те дни писал в статье «Диктатура на железных дорогах», что железнодорожное дело и всю страну губит областничество, стремление на все смотреть со своей колокольни. «Каждая область, каждая губерния, каждый самый захудалый уездный городишко», каждый главный и местный дорожные комитеты, «смотрят на богатства отдельной области, отдельной дороги как на свое достояние, как на свое добро, забывая интересы целого». Он призвал «положить конец безумному стремлению оторваться от центра»{10}.

31 мая 1918г. ВЦИК утвердил декрет «Об управлении железнодорожными путями сообщения», в котором последовательно проводилась идея демократического централизма в работе железных дорог. Однако ошибочно думать, что принятие очередного декрета быстро меняло положение на транспорте, в том числе проблему взаимоотношений между администрацией и профсоюзами. Более того, даже после объявления на транспорте военного положения в ночь на 30 ноября 1918 г. местами сохранялась анархистская вольница. Поэтому 13 декабря 1918 г. В. И. Невский (тогда уже нарком путей сообщения) вновь говорил о вмешательстве посторонних организаций в работу транспорта, а Совет рабочей и крестьянской обороны принял постановление, в котором подчеркивалось: решения железнодорожных профсоюзов, не одобренные наркомом путей сообщения, не подлежат ис-

[186]

полнению. Но потребовался еще почти год, чтобы восстановить в общих чертах управляемость на железных дорогах, существовавшую накануне Февральской революции.

Все это позволяет сделать следующие выводы.

1. Элемент стихийности гораздо больше превышал сложившиеся ранее в отечественной историографии представления о революционном времени.

2. Подтверждается закономерность всякой революции: для того чтобы иметь вообще какую-либо власть, приходилось срочно восстанавливать прежнюю машину управления, ибо революционные новшества, например, на транспорте, чаще всего оставались нежизнеспособными.

3. События 1917-1918 гг. подтвердили высокую цену популизма на государственном уровне, обещанное массам в действительности трудно или даже невозможно осуществить.

4. Греющие душу идеи самоуправления далеко не всегда позитивны с точки зрения технологии управления. Во всяком случае практика Советской России обнаружила и невозможность, и нецелесообразность такой организации там, где требуются оперативные решения. Более того, в железнодорожном деле самоуправление и коллегиальность довершили разруху на железных дорогах.

5. Необходимо избегать присвоения различными общественными организациями в отношении железных дорог функций публично-правового характера. Всегда должна быть грань, которую служащие в деле управления дорогами преступать не должны.

6. Даже в федеративной республике железные дороги относятся к такой среде народного хозяйства, где любое местничество, автономизм, дистанцирование от центра должны иметь четкие границы.

Примечания:

{1} В докладе анализируется управление казенных железных дорог.

{2} Указатель правительственных распоряжений по МПС. 1917. № 25. С. 270.

{3} Здесь и далее документы цитируются по изданию: Ландсберг Э. В. Краткий обзор работы железных дорог за 1917 г. и состояние транспорта к началу 1918 года. Б. м., 1918.

{4} ЦМАМ. Ф. 2210. Оп. 6. Д. 129. Л. 14.

{5} Вестник путей сообщения. 1918. № 1. С. 2

{6} Там же. № 5. С. 27; Михайлов И. Д. Эволюция русского транспорта 1913-1925. М., 1925. С. 80.

{7} Созданы в 1906 г. для регулирования перевозок массовых грузов.

{8} Михайлов И. Д. Основные вопросы транспорта. М., 1918. С. 43-44.

{9} Ледовской В. И. Лекции по организации управления железными дорогами. Вып. 1. Общая часть и Центральные управления НКПС. М., 1919. С. Зб-37; Михайлов И. Д. Основные вопросы транспорта. М., 1918. С. 64.

{10} Вестник путей сообщения. 1918. № 2. С. 13.

[187]