Архипова Т. Г. Управление железнодорожным транспортом России в годы двух крупнейших войн XX в.: сравнительный анализ

Транспортные коммуникации Российской империи в годы Первой мировой войны: Материалы международного круглого стола, 28 января 1914 г. / Сост. А. С. Сенин, Л. Д. Шаповалова. — М.; СПб.: Нестор-История, 2014. С. 97-107.

Так сложилось, что транспорту железнодорожному в плане изучения повезло в значительно большей степени, нежели другим его видам, хотя есть виды транспорта и с более долгой историей, например, водный, и более быстрый — авиационный. Объяснять это можно разными причинами, что и делают авторы многочисленных работ о нем, но факт остается фактом. При всем обилии исследований по истории железнодорожного транспорта слабо изученной представляется история управления им. На наш взгляд, исключением является период Первой мировой войны, всесторонне изученный А. С. Сениным в его многочисленных работах. Думается, фундаментальное исследование истории управления железнодорожным транспортом еще впереди. Здесь же мы попытаемся сравнить организацию и основные направления деятельности МПС — НКПС России и СССР в годы Первой мировой войны и Великой Отечественной войны как части Второй мировой, отделенных друг от друга почти двумя десятилетиями.

Сравнение это следует предварить некоторыми оговорками, без которых оно может оказаться некорректным. За межвоенные годы в России коренным образом изменилось многое: государственное устройство, политический режим, структура собственности, формы и методы управления и др. Однако на первый взгляд субъект, управляющий железнодорожным транспортом, существенных изменений не претерпел: было министерство — стал наркомат, да и тот с марта 1946 г. стал вновь именоваться министерством. Не так уж существенно изменилось значение железнодорожного транспорта в экономике страны в целом. Как и прежде, развитие сети железных дорог, их оснащенность, объем перевозок, наконец, являлись одним из основных показателей экономического развития страны с такой огромной территорией.

[97]

Процесс создания в России ведомства, ответственного за строительство и эксплуатацию железных дорог растянулся не на один десяток лет. Созданию министерства в 1865 г. предшествовал ряд всевозможных преобразований тех или иных органов с целью приспособить их к управлению строительством и эксплуатацией путей сообщений.

Структура нового министерства в момент его создания была довольно простой: наряду с обязательной в таких ведомствах канцелярией, в нем существовало четыре департамента — сухопутных сообщений, водяных сообщений, железных дорог, ревизий и отчетов. В последующие годы в соответствии с растущим количеством задач по управлению различными видами транспорта структура министерства совершенствовалась. Рост задач по управлению конкретно железнодорожным транспортом был связан со строительством новых дорог, усилением надзора за их эксплуатацией, с выкупом частных дорог в казну и т. п. К концу XIX века, по мнению ряда авторов, структура МПС «отвечала основным требованиям своего времени и позволяла обеспечивать управление и контроль над второй в мире по протяженности железнодорожной сетью»{1}. Однако огромное количество всевозможных комитетов, советов и комиссий как в составе самого МПС, так и при нем, привели к тому, что Государственная дума вынуждена была уже в 1908 г. принять решение о сокращении их числа.

Последняя треть XIX века — начало века XX стали временем бурного строительства железных дорог в большинстве стран мира. В России руководство МПС периодически ставило вопрос об увеличении темпов железнодорожного строительства, но по разным причинам его решение откладывалось. И все же в России, наряду со строительством железных дорог в конце XIX — начале XX века, была предпринята довольно удачная по тем временам попытка наладить собственное машиностроительное производство для них. Это, в свою очередь, повлекло за собой развитие всех других отраслей экономики, рост капитальных вложений не только со стороны отечественных инвесторов.

К началу Первой мировой войны в России существовала исторически сложившаяся смешанная государственно-частная система

[98]

железнодорожного хозяйства, протяженность российских железных дорог составила, по разным оценкам, свыше 70 тыс. км.

История советского ведомства путей сообщения до начала Великой Отечественной войны была иной. Как известно, большевики захватили власть в тяжелейших условиях войны. В это время Министерство путей сообщения находилось в стадии реорганизации. Создав собственный наркомат путей сообщения, большевики сохранили министерство Временного правительства, и некоторое время они существовали параллельно, но, даже овладев министерством, новая власть не спешила его перестраивать. Громко анонсируемые и в то же время довольно робкие попытки продолжить политику Временного правительства по демократизации и децентрализации управления железными дорогами не увенчались успехом. С одной стороны, их было невозможно реализовать в условиях продолжавшейся войны и начавшейся гражданской. С другой стороны, игры в демократию вошли в противоречие с национализацией транспорта по. декрету СНК от 30 июня 1918 г. Постепенно была национализирована и вся инфраструктура железных дорог.

Весьма осторожное реформирование новой структуры ведомства путей сообщения началось в основном после переезда в Москву.

В качестве основы была взята структура бывшего МПС (В. И. Ленин считал необходимым использовать дореволюционную систему управления транспортом в связи с ее функциональностью), которую надо было но возможности в кратчайшие сроки приспособить к выполнению .первоочередных задач. По мнению историка Б. М. Морозова, процесс становления структуры центрального аппарата наркомата завершился к концу 1918 г. К этому времени она была представлена шестью управлениями с некоторыми новациями, унаследованными от МПС (административное, техническое, эксплуатационное, хозяйственно-материальное, финансово-экономическое), и двумя Новыми, созданными для решения задач военного времени (мобилизационное и ликвидационное). Для них были характерны ярко выраженная нестабильность, непостоянство внутренней структуры, дублирование функций друг друга, что не было какой-то особенностью именно этого ведомства. Последующие изменения в структуре НКПС имели цель, наряду с другими, ликвидировать эти недостатки. Помимо управлении, в наркомате имелся ряд самостоятельных подразделений, деятельность

[99]

которых носила совещательный или вспомогательный характер: советы, инспекции, бюро и др. В общей сложности, в центральна аппарате работало более 1800 человек{2}.

За последующие годы советской власти НКПС претерпел большие изменения. Из республиканского (РСФСР) он превратился в общесоюзный орган, до 1934 г. имевший в республиках своих уполномоченных; с 1932 г. он стал органом по управлению исключительно железнодорожным транспортом. За это время в должности наркома побывало более десяти человек — трое из них были репрессированы. Чехарду наркомов можно объяснить не только сложившейся системой назначений, некомпетентностью некоторых из них, но и попытками улучшить работу железнодорожного транспорта, требования к которому по мере роста экономики постоянно увеличивались.

К началу сороковых годов НКПС был одним из самых крупных наркоматов в числе правительственных органов советского государства. В его ведении находилось огромное количество объектов управления: дороги с их инфраструктурой, машиностроительные заводы, ремонтные мастерские, строительные организации (пути, мосты, тоннели, линии метро и т. п. возводились ими), огромный жилой фонд, вузы, техникумы и училища, больницы и поликлиники, школы и детские сады, санаторно-курортные и досуговые учреждения и др. Постепенное наделение наркомата функциями управления столь разнородными объектами отразилось на его структуре. С конца 1920-х гг. она утратила относительную стабильность, с одной стороны, и превратилась в одну из сложнейших, с другой. Одной из главных причин этого было усиление децентрализации, что требовало большого количества руководителей, надсмотрщиков, контролеров. В 1939 г. штатное расписание только центрального аппарата Наркомата насчитывало 3845 единиц{3}.

Все годы существования СССР железнодорожный транспорт доминировал как в грузовых, так и в пассажирских перевозках. Нельзя сказать, что государство уделяло ему мало внимания. Не было года, когда его работа не обсуждалась в партийных

[100]

и государственных структурах. С начала 1930-х гг. партийный контроль резко усилился — сначала был создан институт парторганизаторов, потом политотделов. В то же время железнодорожный транспорт не был лишен финансовых вливаний. И все же по сравнению с дореволюционным периодом дорог строили мало, модернизационные мероприятия отставали от развития промышленного производства. Постоянное нарастание объемов перевозок стало одной из причин довольно многочисленных аварий на транспорте, что явилось непосредственным поводом для двух волн массовых репрессий, затронувших не только центральный аппарат ведомства путей сообщения, но и дорог. В апреле 1938 г. был снят с должности нарком А. В. Бакулин, затем арестован и расстрелян. В наркомат вернулся «железный сталинский нарком» Л. М. Каганович, который продолжил «наведение порядка» на транспорте. Бесконечные чистки служащих советского железнодорожного ведомства, которых не знал его дореволюционный предшественник, не могли не сказаться на качестве управления. В то же время централизация, так жестко критикуемая в свое время противниками царского правительства, была усилена многократно, способ подбора и расстановки кадров, выработанный в 1920-е гг., получил еще более широкое применение, компетентностью назначенцев жертвовали в пользу их лояльности.

Таким образом, несмотря на схожесть задач, это были разные ведомства. В ведении НКПС не было иных видов транспорта, как это было в дореволюционном ведомстве. Накануне войны наркомат имел в своем подчинении все дороги, за небольшим исключением ведомственных (коротких, узкоколейных, однопутных) — частные дороги остались в прошлом.

Эксплуатационная длина дорог составила свыше 106 тыс. км (частично за счет вхождения в состав СССР новых территорий){4}. Как отмечалось выше, велика была подведомственная ему инфраструктура, чего не было в свое время у МПС.

Приступая к сравнению организации и деятельности ведомств путей сообщения в чрезвычайных условиях, следует также иметь в виду, что начавшееся в годы Первой мировой войны складывание методов, получивших в 80-е гг. минувшего века название

[101]

«административно-командная система управления» было прервано Временным правительством. Однако перерыв бил небольшим, и к началу Великой Отечественной войны система эта получила настолько широкое распространение, что заполнила все без исключения сферы жизни общества. Малоэффективная в мирное время, державшаяся на репрессиях система, в условиях чрезвычайных сыграла весьма положительную роль — за исключением первых месяцев войны действия государства были более последовательными и четкими, нежели в годы Первой мировой войны. Государственный аппарат СССР был подготовлен к работе в чрезвычайных условиях, он уже в них и существовал.

Деятельность созданных в 1915-1916 гг. в большом количестве государственных (высших, чрезвычайных, полномочных, совещательных), общественных, сословных и иных организаций в известной степени носила разрозненный характер — в условиях кризиса российской государственности не спасала даже самодержавная власть. С началом же второй войны 30 июня 1941 г. был создан Государственный комитет обороны СССР, сосредоточивший в своих руках всю полноту власти в стране.

Несмотря на существенные отличия в организации и деятельности двух железнодорожных ведомств в предвоенные годы, в условиях обеих войн им пришлось решать одни и те же задачи. В 1941-1945 гг., как и в годы Первой мировой войны, необходимо было обеспечить бесперебойные и в кратчайшие сроки перевозки военных и хозяйственных грузов с востока на запад и с запада на восток. Как и прежде, основная тяжесть работы в этом деле легла на железнодорожный транспорт, хотя принижать роль других его видов ни в коем случае нельзя.

Чрезвычайные условия войны не располагали к широкомасштабным экспериментам со структурой одного и другого ведомства, но к уже существующей компетенции каждого из их подразделений добавились функции, так или иначе связанные с войной. В МПС в большинстве случаев преобразования не носили принципиального характера. 20 июля 1914 г. все чины МПС с 20 июля 1914 г. объявлялись призванными на военную службу. Среди новаций можно назвать следующие. В августе 1914 г. во главе с женой тогдашнего министра Е. Е. Рухловой был создан Главный комитет по оказанию помощи лицам, пострадавшим от военных действий,

[102]

и его попечительская деятельность распространялась не только на железнодорожников. Около шести месяцев в 1915 г. при МПС существовал Комитет по распределению топлива, поскольку на министра было возложено руководство снабжением топливом в масштабах всей страны. В целях разгрузки Управления железных дорог (в прошлом Департамента), в котором работала почти треть сотрудников министерства, в мае 1916 г. в структуре МПС были созданы Комитет заготовлений и Отдел заготовлений. Комитет, как межведомственный орган, возглавляемый товарищем министра, должен был заниматься размещением заказов, заключать договора на поставку той или иной продукции для нужд железных дорог, в том числе и за рубежом (например, локомотивов в США и Канаде), а Отдел заготовлений готовить необходимые для этого материалы, собирать необходимую информацию. Подверглась некоторой перестройке и структура самого Управления железных дорог.

В конце 1915 г. был создан Временный распорядительный комитет по железнодорожным перевозкам, ставший, по существу, первым государственным органом, начавшим внедрение в экономику страны элементов планирования. В соответствии с Положением о нем Комитет был надведомственным органом, без разрешения которого грузоперевозки были невозможны. Почти сразу он превратился в чрезвычайный орган управления, собираясь на свои заседания до 15 раз в месяц. Его решения носили директивный характер. Члены комитета неоднократно выезжали в Ставку Верховного главнокомандующего.

В 1916 г. в Министерстве путей сообщения было занято около полутора тысяч служащих{5}, в нем не было ни одного подразделения, которое оставалось в стороне от решения проблем военного времени.

Интенсификация эксплуатации железнодорожного хозяйства, неизбежная в таких чрезвычайных условиях, как война, привели в 1917 г. к так называемому «расстройству транспорта»{6}.

[103]

Попытка изменить сложившееся положение вещей была предпринята Временным правительством. Предложенная им реформа предполагала в первую очередь осуществить демократизацию и децентрализацию управления. Эти меры, возможные в режиме постепенности в мирное время, в условиях чрезвычайных вряд ли могли увенчаться успехом — в это время митинги, конференции, съезды были роскошью. Категорически воспротивились проведению этих мер и представители частных железных дорог — они посчитали недопустимым вмешательство в управление железнодорожным транспортом комиссаров и профсоюзных органов. Между тем кризис на железных дорогах перерос в хаос.

В марте-октябре 1917 г. в системе органов управления транспортом были осуществлены некоторые преобразования, направленные на перераспределение и ликвидацию дублирования функций между ними. 5 августа Временное правительство утвердило представление МПС о реорганизации Управления железных дорог. На основании этого представления вместо него и нескольких других подразделений министерства, так или иначе связанных с работой железнодорожного транспорта, было, создано четыре управления железных дорог — административное, эксплуатационное, техническое и хозяйственное. Последующие преобразования ведомства путей сообщения происходили уже в рамках НКПС и связаны, главным образом, с именем Дзержинского.

С началом Великой Отечественной войны почти сразу и до того довольно эфемерный принцип сочетания единоначалия и коллегиальности был еще более трансформирован в пользу первого — в НКПС СССР редко собиралась коллегия, возросло число распорядительных документов, подписываемых наркомом.

Масштабы обеих войн на территории страны сравнению не поддаются — уже к концу июня 1941 г. враг занял значительную часть ее европейской территории, и остановить его, и то ненадолго, удалось лишь в декабре. После первых авиационных налетов противника на Москву часть аппарата НКПС, так называемое «оперативное ядро», во время воздушной тревоги стало работать на станциях метро «Красные ворота» и «Курская», в подвальном помещении правого корпуса здания НКПС{7}. В НКПС, как и в других наркома-

[104]

тах СССР, была создана комиссия по эвакуации. В связи с угрозой утраты Москвы большая часть наркомата во главе с заместителем наркома П. П. Кучеренко была, эвакуирована в Куйбышев{8}. В начале августа 1941 г. было организовано Управление НКПС по Московскому железнодорожному узлу{9}, а в сентябре — Военно-восстановительное управление, преобразованное в начале следующего года в Главное управление военно-восстановительных работ{10}. В марте 1942 г. вместо 11 различных управлений наркомата создавалось, а по существу воссоздавалось, Центральное управление движения и т. п. Таким образом, как и в случае с МПС, в условиях новой войны структура аппарата НКПС была скорректирована в соответствии с новыми задачами.

В условиях войны на основании распоряжения ГКО полномочия наркомата были распространены и на ведомственные дороги — исключение составили лишь дороги НКВД и НКО СССР.

С созданием в армии фронтовых объединений появился институт уполномоченных наркомата, среди которых был и будущий министр путей сообщения Б. П. Бещев. Вообще сотрудников наркомата часто видели в прифронтовой полосе и в местах размещения действующей армии.

Усилилась роль политотделов, замедливший на некоторое время обороты маховик репрессий заработал вновь. Чтобы убедиться в последнем, достаточно ознакомиться с приказами наркома{11}.

Уже в первые месяцы войны часть дорог на западе СССР была утрачена. Оккупация, бомбовые удары, неразбериха и паника при эвакуации не могли не сказаться отрицательно на работе транспорта. Нарком Л. М. Каганович даже заявил Сталину, что «в создавшихся условиях железные дороги работать не в состоянии»{12}. 14 февраля 1942 г. при ГКО был создан Транспортный комитет во главе со Сталиным, который вскоре стал координировать работу не только органов по руководству всеми видами транспорта, но и других органов, связанных с обеспечением перевозок грузов и пассажиров, воинского контингента, отгрузкой и приемом

[105]

той или иной продукции. Его деятельность в чем-то напоминала деятельность Временного распорядительного комитета по железнодорожным перевозкам, созданного в 1915 г., однако полномочия Транспортного комитета были шире и не только потому, что главой его был Сталин.

Сократившаяся поначалу штатная численность наркомата вскоре пошла в рост. Зарегистрированные в наркомфине СССР в августе 1942 г. штаты центрального аппарата НКПС насчитывали 4858 единиц, что значительно превышало их довоенную численность{13}. И они продолжали расти. В 1942-1945 гг. структура НКПС значительно разрослась за счет появления подразделений, отвечающих за безопасность движения, снабжения, строительства и восстановления дорог и заводов на освобожденной территории. Резко возросла и потребность в кадрах на местах. Если на 1 января 1944 г. на транспорте работало 2 237 212 человек, то на 1 января 1945 г. работающих было уже 3 007 932{14}.

Между тем, как и в довоенные годы, хотя и в несколько меньшей степени, имели место быть и не всегда поддающиеся объяснению переименования, слияния и разлияния отдельных подразделений наркомата.

В целях усиления дисциплины на транспорте в 1943 г. были введены военное положение, персональные звания и знаки различия.

Несмотря на интенсивность движения в условиях обеих войн, старые дороги реконструировались, достраивались существующие, и строились новые, сооружались разъезды, подъездные и вторые пути, оборудовались поезда-бани, поезда-прачечные и т. п. Длина построенных дорог за годы обеих войн вполне сопоставима — в 1915-1916 гг. в эксплуатацию было введено 8530 верст железных дорог (9099 км — ТА), за годы Великой Отечественной войны было сдано в эксплуатацию 9845 км новых линий{15}.

В годы обеих войн министры — наркомы путей сообщения — менялись часто. После С. В. Рухлова, ушедшего с поста министра в 1915 г., до осени 1917 г. в этой должности побывало 6 человек, четверо из которых входили в разные составы Временного правительства. Последнее обстоятельство вполне объяснимо — за девять

[106]

месяцев в стране произошло две революции. За без малого четыре года войны Отечественной в должности наркома путей сообщения СССР побывали три человека, причем непотопляемый Л. М. Каганович занимал этот пост дважды,

Таким образом, в организации и деятельности того и другого ведомства в годы двух крупнейших войн были как сходства, так и отличия. Сходства состояли в том, что задачи, ими решаемые, были идентичны. Различия были обусловлены сложившимися в предвоенные годы политическими условиями и методами управления, наработанными советской партийно-государственной машиной. Первая война закончилась революцией, вторая — победой над противником.

[107]

Примечания:

{1} См., например: История железнодорожного транспорта России, XIX-XXI вв. / Под ред. чл.-корр. РАН Е. И. Пивовара. М., 2012. С. 75.

{2} Морозов Б. М. Формирование органов центрального унравления Советской России в 1917-1918 гг. (на примере Народного комиссариата путей сообщения). М., 1995. С. 39-60, 107.

{3} РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 31. Д. 2625. Л. 151.

{4} История железнодорожного транспорта России… С. 310.

{5} Сенин А. С. Министерство путей сообщения в 1917 г. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 16.

{6} См.: Сидоров А. Л. Железнодорожный транспорт России в Первой мировой войне и обострение экономического кризиса в стране // Исторические записки Т. 26. М., 1947. С. 19.

{7} РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 49. Д. 1082. Л. 77-79.

{8} РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 49. Д. 1082. Л. 92.

{9} РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 49. Д. 1082. Л. 228-230.

{10} РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 49. Д. 1602. Л. 85.

{11} РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 49. Д. 1283. Л. 70-74, 80, 122 и др.

{12} Троицкий Л. Ф. Нарком огненных лет. М., 2002. С. 30.

{13} РГАЭ. Ф. 1884. Ол. 57. Д. 575. Л. 1.

{14} РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 49. Д. 2067. Л. 24.

{15} История железнодорожного транспорта… С. 167, 369.