Емец В. А. Механизм принятия внешнеполитических решений в России до и в период Первой мировой войны

Первая мировая война: дискуссионные проблемы истории. — М.: Наука, 1994. С. 57-71.

См. также другие публикации автора, размещенные на сайте:
    Дипломатия и война. 1914 и 1939 годы / Публ. подг. О. А. Ржешевский, В. А. Емец // Вопросы истории. 1997. № 7. С. 3-12.
    Емец В. А. «Национальные интересы» во внешней политике России в преддверии Первой мировой войны // Первая мировая война. Пролог ХХ века / Отв. ред. В. Л. Мальков. — М.: «Наука», 1998. С. 39-43.

Исследование процессов формирования внешней политики дореволюционной России и государственного руководства внешними сношениями империи является традиционной темой в отечественной историографии. Она изучалась, как правило, в контексте раскрытия общих и частных вопросов внешней политики страны, специальное исследование государственного внешнеполитического механизма не проводилось. Как парадокс можно рассматривать и тот факт, что в достаточно обширной советской историографии внешней политики России не было работ о министерстве иностранных дел России — главном государственном органе по осуществлению внешней политики страны{1}. И лишь в последние годы в отечественной и зарубежной историографии появились первые работы на эту тему{2}.

Вынесенное в заголовок статьи название как самостоятельная исследовательская задача лишь в самое последнее время была сформулирована в нашей историографии{3}. Ее постановка была вызвана не только, а скорее, не столько логикой развития самой науки, сколько влиянием современных процессов международных отношений — потребностью в выработке научно-систематизированных рекомендаций по предотвращению и мирному разрешению острейших международных кризисов (особенно после Карибского кризиса 1962 г.), грозивших человечеству ядерной катастрофой.

Внешняя политика является одним из важнейших компонентов единого процесса политического управления обществом. В методологическом плане ее невозможно выделить из государственной по-

[57]

литики, поскольку она неразрывно связана с ее основными частями: с экономическим базисом и с вопросом о власти (политической надстройкой). Целостность и неделимость государственной политики обусловлена тем, что внешнеполитический процесс — область диалектического взаимодействия двух систем общественных отношений — внутренней и международной. Как социально-политический процесс внешняя политика государства вырабатывается преимущественно в системе социально-экономических и политических отношений внутри страны, разумеется, с учетом внешнеполитических условий, и реализуется на международной арене{4}.

Современная методология изучения внешнеполитического процесса, характеризующаяся «глобализацией» охвата исторических явлений, многофакторным анализом и системным подходом, исходит из того, что государственный механизм выработки, принятия и осуществления внешнеполитических решений функционирует в рамках вышеназванных систем, взаимодействует с ними.

Под внешнеполитическим механизмом в современной теории международных отношений понимается совокупность (система) определенным образом организованных и взаимодействующих государственных органов, принимающих постоянное участие в процессе разработки и осуществления тех или иных внешнеполитических решений{5}. В науке сложилось двоякое понимание внешнеполитического механизма: широкое, которым охватывается весь внешнеполитический процесс, раскрываемый через деятельность государственных органов внешних сношений, а равно не участвующих непосредственно в выработке и принятии решений политических партий, общественных и предпринимательских организаций, прессы и всех прочих многочисленных «групп давления» как внутри страны, так и во вне; и узкое — как деятельность только самого государственного аппарата в сфере внешних сношений. Теоретические и конкретные разработки идут по обоим направлениям, но все же большинство исследователей особенно отечественных, склоняется ко второму толкованию внешнеполитического механизма, рассматривая государство в качестве главного системообразующего элемента международных отношений{6}.

Методологическая особенность изучения внешнеполитического механизма заключается не только в необходимости выявления широкого круга разнообразных факторов внешней политики как на «горизонтальном уровне», так и во временных рамках, в развитии

[58]

(«по вертикали»), но в исключительном динамизме самого внешнеполитического процесса, ибо требуется постоянный учет таких «подвижных переменных», как быстрые и неожиданные изменения внутриполитических и международных ситуаций, противоборство экономических, державных, национальных и прочих интересов, соотношения политических сил, изменения внутри- и внешнеполитических курсов государств и т. д.

Наконец, во внешней политике играет особую роль личностный фактор, имеющий свою специфику. Сама организация государственного механизма внешних сношений с его очень узким по составу «управляющим центром», в котором часто «последнее слово» в принятии ответственных решений принадлежит единолично главе государства или правительства, придает этой сфере государственного управления особый, авторитарный характер и субъективно-личностную окраску. Иными словами, в принятии внешнеполитических решений проявляется субъективное творчество государственных и общественно-политических структур в их конкретно-личностном выражении{7}. Разграничение и выделение объективно-социального в субъективном факторе и индивидуально-личностного — одна из сложнейших исследовательских проблем при изучении государственного руководства внешней политикой.

Исследование государственного руководства внешними сношениями России связано с выявлением по крайней мере трех взаимодействующих между собой компонентов: во-первых, идеологического и политического, охватывающего ценностные и целевые приоритеты — круг государственных, национальных и социальных идей и целей, которые выражаются в политической доктрине, а также в конкретной внешнеполитической программе; во-вторых, средств, форм и методов внешнеполитической государственной деятельности, модели государственного механизма внешних сношений — его структуры, форм и условий функционирования, кадрового состава, динамики деятельности и эффективности; в-третьих, социальнопсихологического (личностного) фактора, проявлявшегося в конкретной деятельности людей.

Внешнеполитический бюрократический аппарат Российской империи, осуществлявший руководство внешними сношениями, отражал особенности социально-экономического и государственно-политического устройства страны, стремительную динамику переходного периода от неограниченной монархии к буржуазной парламентской монархии, а затем к демократической республике. В то же время, изменения в характере международных отношений, обострение напряженности между Тройственным союзом и Антантой, стремительный рост милитаризма требовали приспособления аппарата

[59]

внешних сношений к новой обстановке и новым потребностям и задачам государственной политики. Эти взаимосвязанные внутригосударственные и международные процессы определяли формирование сменяющих друг друга моделей государственного механизма внешних сношений, соответствовавшим вышеупомянутым периодам исторической эволюции страны.

Изучение структуры и функционирования государственного аппарата внешних сношений требует непременного анализа в двух ракурсах: с точки зрения официальных нормативных актов, регулировавших положение,, полномочия и задачи ведомств и их взаимоотношения, и, с другой — не менее важной, учета реального значения и роли государственных органов и их глав, прежде всего положения их по отношению к престолу, близости к императору, взаимоотношений с влиятельными членами царской семьи и высшей бюрократии, камарильи и т. д.

Самодержавный строй и государственно-бюрократическое правление определяли модель внешнеполитического механизма России в конце XIX в. Согласно Основным законам Российской империи, система государственных органов, причастных к осуществлению внешних сношений государства, представала в довольно громоздком виде: во главе иерархической пирамиды находился российский император — глава законодательной и исполнительной власти и духовный вождь страны. Далее следовали высшие органы государственной власти: Государственный Совет, Комитет министров и Правительствующий сенат, затем министерства и ведомства. Из них, прежде всего, Министерство иностранных дел как главный исполнительно-распорядительный орган в области внешних сношений, а также министерства: военное, морское, финансов, внутренних дел (обеспечение государственной безопасности страны с помощью заграничной охранки), имевшие своих агентов за границей; Комитет финансов (заграничные займы и другие финансово-экономические операции), Синод (регулирующий вопросы различных вероисповеданий), Императорская главная квартира (через которую осуществлялись сношения царя с монархами других стран), некоторые генерал-губернаторства, граничившие с соседними, главным образом, азиатскими странами, наместничества на Кавказе и на Дальнем Востоке, наделенные правами непосредственных сношений от имени царя с соседними государствами (при наместниках и генерал-губернаторах состояли специальные агенты МИД).

Помимо постоянно действующих высших и центральных органов, единовременно, каждый раз по специальному указанию царя, созывались так называемые Особые совещания высших чинов империи для обсуждения и принятия решений по важнейшим вопросам внешней и внутренней политики, а для решения менее значительных дел периодически создавались межведомственные комиссии и созывались совещания на более низком уровне. Кроме государственной власти в России, как во всякой стране с самодержавным или полусамодержавным режимом, существовало неофициальное «правительство» — дворцовая камарилья, которая в начале

[60]

1900-х годов стала играть самодовлеющую роль в проведении внешнеполитического курса на Дальнем Востоке.

С формально-юридической точки зрения схема выработки и принятия важнейших государственных решений в сфере внешних сношений России предстает в следующем виде (см. схему):

Эта схема, также формально применимая и к внутренней политике, однако, не отражает реального процесса функционирования внешнеполитического механизма. Неограниченные полномочия главы государства, а также исторические традиции правления «царскими указами» и реальные взаимоотношения «в верхах» часто приводили к существенному отклонению от полного цикла в проработке и принятии решений: они принимались в самой «упрощенной» форме императорского указа по докладу министра либо даже единолично царем под влиянием кого-либо из неофициальных советчиков (создание Особого комитета Дальнего Востока) или главы другого государства (Бьёркский договор 1905 г.).

Как относительно самостоятельная самонастраивающаяся система внешнеполитический механизм России к началу XX в. переживал явно декомпозиционные процессы, свидетельствовавшие о ее кризисе.

Этот кризис начался с главного звена в иерархии элементов системы. Внешнеполитические функции Российской империи были предельно сконцентрированы в руках императора, причем именно в этой области государственной деятельности высшая законодательная и исполнительная власть были практически неразделимы. Компетенция и прерогативы главы государства в области внешних сношений охватывали все их основные стороны{8}.

Формальным заслоном практически неограниченным полномочиям российских императоров во внешних сношениях являлась так называемая скрепа — обязательная подпись министра или другого указанного в законе лица под законами или высочайшими указами, в том числе под международными договорами России или другими важнейшими документами внешней политики. Только подписанные министром (вторая подпись после царской) международные акты получали законную силу{9}. Однако министерский «контроль» был весьма условным, поскольку для вступления в силу международного акта требовалась подпись любого министра, необязательно

[61]

министра иностранных дел. Этим воспользовался Николай II при подписании втайне от главы дипломатического ведомства и остальных министров Бьёркского договора с Германией в августе 1905 г., заставив морского министра Бирилева поставить подпись под этим документом, даже не прочтя его.

В условиях фактически неограниченной законом власти российских императоров личные качества их, мировоззрение, окружение, выбор советчиков и министров и другие субъективные факторы накладывали печать на внешнюю политику страны. Долгое время общепринятая характеристика Николая II упрощала его, подчеркивая ординарные способности, ограниченное образование и кругозор, слабоволие и податливость всевозможным влияниям. Но царь был тверд в главном, отличаясь определенностью консервативных взглядов, самостоятельностью и последовательностью в отстаивании самодержавия и великодержавной политики.

Его государственная деятельность на различных этапах неоднозначна. В первое десятилетие своего правления, когда его активная заинтересованность в делах внешней политики подогревалась честолюбивыми замыслами расширения и укрепления среднеазиатских и дальневосточных владений, захвата черноморских проливов, он, по признанию Витте и Куропаткина, проявлял крепнувшую с каждым годом самостоятельность и упрямую волю в реализации своих планов{10}. Николай не остановился перед отставкой своего фактически «первого министра» — министра финансов С. Ю. Витте, с деятельностью которого были связаны не только крупнейшие экономические преобразования в России в 90-х годах XIX в., но и успехи ее дальневосточной политики и который противодействовал авантюристическому курсу царя в этом регионе. Он заставил другого, более податливого министра — министра иностранных дел графа В. Н. Ламздорфа участвовать в реализации своих замыслов на Дальнем Востоке, несмотря на солидарность последнего с Витте.

Одним из ярких проявлений кризиса самодержавной власти явилось недоверие Николая II к высшим органам империи, бюрократическому аппарату в целом и к отдельным министрам, стремление ограничить их полномочия и власть{11}. Снижение уровня бюрократического профессионализма выражалось в возрастании влияния так называемых темных сил, политические взгляды которых были близки последнему царю{12}.

Николай II ускорил процесс сужения прерогатив высших органов империи — законосовещательного Государственного Совета и исполнительного — Комитета министров, проходивший на протяжении XIX в. Это соответствовало его намерению сосредоточить обсуждение всех крупнейших вопросов государственного управления, в том числе и внешнеполитического, в узком составе так на-

[62]

зываемого управляющего центра (применяя современную терминологию) под собственным контролем. В области внешних сношений до революции 1905 г. он имел постоянно действующее ядро в составе главы государства — самого царя и министра иностранных дел и его ведомства, являвшихся своего рода «канцелярией е. и. в. по иностранным делам», где решались кардинальные внешнеполитические проблемы (например, заключение в 1893 г. секретного военнополитического союза с Францией) и готовились важнейшие решения во всей сфере внешних сношений страны.

Вместе с тем структура, организационные принципы и функционирование МИД к началу XX в. были построены на нормативных актах середины прошлого столетия и не отвечали усложнившимся международным отношениям и происходившим в стране социально-политическим переменам. Они требовали коренной реформы дипломатического ведомства, к чему призывали его сотрудники. Однако проект такой реформы, предложенный проф. Ф. Ф. Мартенсом в 1895 г. даже не обсуждался{13}.

На подготовке и выработке внешнеполитических решений все больше сказывались дублирование одних и тех же вопросов различными департаментами, разобщенность департаментов и их сотрудников, невысокий профессиональный уровень чиновников центрального аппарата, не имевших, как правило, опыта заграничной работы. Главное же состояло в нарушении принципа сосредоточения всех политических дел в едином отделе — Канцелярии МИД. Его все крепнувшим конкурентом становился Азиатский департамент, пытавшийся даже вопреки министру проводить свою политическую линию в крупнейших вопросах международной политики{14}.

Негативное значение имело отсутствие специального органа для коллегиального обсуждения важнейших решений, в то время как Совет МИД даже как совещательный орган при министре был отстранен от участия в политической работе ведомства. Сугубо бюрократический стиль келейного руководства ведомством, при котором все решения принимались министром и двумя—тремя его ближайшими помощниками, а в подготовке их принимали участие 8-10 чиновников главных департаментов, не мог не отражаться на проработке всевозможных вариантов решений и их последствий, на прогнозировании политики. Лишь высокий профессионализм и перманентная перегруженность и интенсивность работы немногих сотрудников позволяли готовить решения на должном уровне. В то же время основная масса чиновников центрального аппарата занималась бюрократическим бумаготворчеством{15}.

Взаимоотношения министра иностранных дел с царем как формальные, так и личные имели принципиальное значение во внешнеполитическом процессе. С формально-юридической точки зрения, министр во всей своей деятельности был ограничен обязательным

[63]

получением санкции монарха на каждый проект предлагаемого решения, однако в реальной практической работе царь был «ведомым» и, как правило, штамповал предлагаемые ему проекты решений, лишь в исключительных случаях позволяя себе не соглашаться с ними (чаще по кадровым вопросам). В этом проявлялись и индивидуальные особенности мышления последнего царя, лишенного способности схватывать в целом, сопоставлять и анализировать, а особенно синтезировать внешнеполитическую информацию.

Сложности во взаимоотношениях с МИД и его главой наступали в тех случаях, когда Николай II, исходя из собственного представления об очередных внешнеполитических задачах России и под влиянием именно тех советников, которые импонировали его замыслам, упрямо добивался своих целей. Волевые импульсы царя в 1898 г. в захвате Порт-Артура, в провозглашении в 1903 г. «нового курса» в отношении Японии, наконец, в 1905 г. в подписании Бьёркского договора с Германией были наиболее ярким проявлением «личной дипломатии» Николая II. В рассматриваемый нами период, пожалуй, лишь один из трех министров иностранных дел по своему профессионализму и личным качествам соответствовал этому посту — князь А. Б. Лобанов-Ростовский. Сменивший его граф М. Н. Муравьев — беспринципный карьерист и царский угодник, а затем граф В. Н. Ламздорф — глубокий аналитик и осторожный политик, но лишенный твердости и принципиальности при отстаивании внешнеполитического курса на Дальнем Востоке, не смогли или не захотели противостоять авантюристическим склонностям и дилетантизму Николая II в сфере внешнеполитической деятельности.

Важнейшую роль в принятии внешнеполитических решений играли так называемые Особые совещания высших государственных деятелей, периодически созывавшиеся по распоряжению царя для обсуждения наиболее крупных вопросов государственной политики: войны и мира, определения внешнеполитического курса или поведения страны в международных кризисах, присоединения каких-либо территорий или их временной оккупации, заключения международных договоров. Их состав был довольно узким: помимо председателя (в исключительных случаях им был сам царь, обычно же один из великих князей либо министр иностранных дел), в него входили министры иностранных дел, финансов, военный, морской, иногда внутренних дел, а также один-два члена императорской фамилии, преимущественно представители армии. Решения Особых совещаний носили рекомендательный характер и обретали силу действия лишь после утверждения их царем. Однако даже после апробации мнения членов Особых совещаний царь мог передумать и принять противоположное решение, как он это сделал в 1898 г., распорядившись захватить Порт-Артур.

В сферу внешней политики, как известно, включены все виды деятельности государства, направленные на достижение его целей на международной арене — политических, военных, торгово-экономических, культурных и проч. Изучение журналов Особых совещаний позволяет еще раз подтвердить вывод о том, что внешняя по-

[64]

литика России не являлась ведомственной политикой МИД, несмотря на то, что оно было главным орудием внешних сношений государства. Межведомственная борьба на Особых совещаниях, которая сопровождала почти каждое заседание, отражала не только вполне естественную разноголосицу мнений представителей ведомств, имеющих свою специфику, свои конкретные задачи в области внешних сношений, но и более глубокие, можно сказать, исторические традиции в понимании внешнеполитических задач России, по выражению начальника Генштаба Н. Н. Обручева, «преемственности основных государственных интересов» народа{16a}.

Огромная роль вооруженных сил в истории России, как в защите национальной независимости, так и в создании обширной империи и обеспечении безопасности и «порядка» внутри страны, обусловили самостоятельность и равноправие военного ведомства и его руководителей в формировании внешней политики страны, ее отдельных направлений.

В центре взаимоотношений между военными ведомствами и МИД находились вопросы согласования и взаимодействия внешней политики и военной стратегии. За исключением Особых совещаний в России не было какого-либо другого органа по координации внешней и военной политики, также как и по координации деятельности Военного и Морского министерств, в том числе и по вопросам долговременного военно-стратегического планирования. Отсутствовала четко разработанная военная доктрина. Среди моряков существовали острые разногласия в отношении программ преимущественного развития Балтийского, либо Черноморского, либо Тихоокеанского флотов{16}.

С середины 90-х годов XIX в. в выработке дальневосточного курса внешней политики России определяющую роль стало играть Министерство финансов, точнее, его глава С. Ю. Витте. Его широкомасштабная программа внешнеэкономической экспансии России на Дальнем Востоке и предложенная им стратегия внешней политики России в этом регионе (союз с Китаем) были одобрены на Особых совещаниях в 1895-1898 гг. и, хотя и со значительными отклонениями, осуществлялись вплоть до 1903 г. МИД и Военное министерство шли в фарватере политики министра финансов.

Летом 1903 г. Николай законодательно закрепил собственным указом своего рода «управляющий центр» по руководству внешней политикой и военно-стратегическими мероприятиями России на Дальнем Востоке, создав Особый комитет Дальнего Востока и Наместничество на Дальнем Востоке. Во главе Особого комитета были поставлены дилетанты-авантюристы из так называемой безобразовской шайки, которым он дал официальный статус государственных чиновников. Создание царем таких органов резко нарушило сбалансированность внешнеполитического механизма в России: МИД, министерства финансов и военное были фактически отстранены от

[65]

руководства дальневосточной политикой России, поскольку возражали против намеченного Николаем II совместно со своими советчиками «нового», жесткого курса по отношению к Японии, ускорившего войну с ней. Возникший контрбаланс трех министров (триумвират Витте — Ламздорфа — Куропаткина) для противодействия «новому курсу» оказался недостаточным, государственный и внешнеполитический механизм фактически был деформирован.
Нараставшая разбалансированность системы государственных органов, причастных к сфере внешних сношений, явилась производным общего кризиса царского абсолютизма и расстройства его государственной машины. Она проявлялась в структурном застое и снижении эффективности внешнеполитического механизма, отсутствии обратной связи, а в последние перед революцией годы — введением в него чуждых отработанной бюрократической системе элементов, усилении личной роли царя в определении и реализации внешнеполитического курса страны, что привело к еще большему росту бесконтрольности и безответственности и падению профессионального уровня государственного руководства внешней политикой страны. Этому способствовало сосредоточение общественно-политических сил страны, прежде всего оппозиционных и революционных, на ее внутренних проблемах и крайне ограниченное давление на царизм в вопросах внешней политики.

Российская революция 1905 г. внесла существенные изменения в государственное устройство и общественно-политическую обстановку в стране. Появление законодательных органов — Государственной Думы и реформированного Государственного Совета, постоянно действующего правительства — Совета министров, хотя и ответственного только перед царем, свидетельствовали о том, что Россия сделала еще один шаг на пути к буржуазной монархии. Изменилась не только сама модель государственных органов внешних сношений, но возникли новые «группы давления» на правительственную политику в лице Государственной Думы, образовавшихся в ходе революции политических партий, массовой прессы различных направлений (при смягчении цензуры), предпринимательских и различных общественных организаций, которые усложнили процесс формирования и осуществления внешнеполитического курса. Расширилась социальная основа внешней политики царизма, получившего поддержку большинства политических партий господствующих классов в выработке и проведении «общенациональной программы» великодержавной внешней политики России на международной арене.

Изменение структуры государственного механизма внешних сношений, создание новых ее элементов отразилось и на характере связей между ними и функционировании механизма в целом. Постепенно формировался его новый «управляющий центр». Формально внешняя политика, как и военное дело, продолжала оставаться исключительной прерогативой царя, выведенной из-под юрисдикции законодательных учреждений и правительства. МИД был подотчетен только царю. На практике, однако, царская бюрократия предусмотрела в Основных законах 1906 г. нормативные «ла-

[66]

зейки», которые позволяли добиваться контроля над деятельностью МИД со стороны Совета министров. Его председатель был наделен правом включать в повестку дня заседаний правительства вопросы внешней политики, в которых были заинтересованы другие ведомства, а также созывать Особые совещания министров и других высших чинов империи для обсуждения на них актуальных внешнеполитических проблем.

Грубые просчеты министра иностранных дел А. П. Извольского в переговорах с австро-венгерским министром Эренталем в Бухлау в сентябре 1908 г., которые он вел втайне от главы царского правительства П. А. Столыпина, привели к прямому вмешательству последнего в деятельность МИД, усилению коллегиальности в выработке и принятии внешнеполитических решений в рамках Совета министров и Особых совещаний. С назначением министром иностранных дел в 1910 г. С. Д. Сазонова, зятя Столыпина, контроль главы правительства над МИД усилился.

После убийства Столыпина в 1911 г. новый председатель Совета министров В. Н. Коковцов добился от Николая и формальной передачи крупных вопросов внешней политики под контроль правительства{17}. Но уже с 1908 г. Совет министров стал руководящим звеном «управляющего центра» государственного механизма внешних сношений. На его заседаниях рассматривалось более половины всех внешнеполитических вопросов, вносимых преимущественно главой Совета и министром иностранных дел. Остальные 40% проходили через Особые совещания, инициатива созыва которых принадлежала председателю правительства, а членами его были те же заинтересованные министры: иностранных дел, военный, морской и финансов. По существу это был своего рода тот же Совет министров только в узком составе, на котором обсуждались особо конфиденциальные вопросы{18}.

В связи с этим в 1908-1913 гг. несколько снизилась роль МИД, который превращался в исполнительный орган по выработке и осуществлению внешнеполитического курса. Вместе с тем «модернизация» ведомства после революции 1905 г. способствовала повышению профессионального уровня российской дипломатии. Под руководством Извольского был разработан и частично осуществлен проект коренной реформы МИД (созданы политический, правовой отделы, бюро печати и т. д.) и намечена перестройка заграничной службы. Он повысил эффективность работы МИД, но все же не смог внести принципиальных изменений в его деятельность: бюрократическая рутина гасила живые импульсы, осуществление реформы в полной мере затянулось до июня 1914 г., а реорганизация заграничной службы так и не была осуществлена из-за начавшейся мировой войны. Сохранился старый сословный состав ведомства, на две трети состоявший из служилого и поместного дворянства.

Произошли перемены по линии взаимоотношений царь — МИД. Министр приобрел большую свободу в своей деятельности.

[67]

Основная причина потери инициативы монарха в области внешнеполитического руководства после 1905 г. была связана с изменением общественно-политического климата в стране, а также с провалами его «личной дипломатии» и полной дискредитацией вдохновлявшей его камарильи.

Участие Государственной Думы и Государственного Совета во внешнеполитическом процессе было двояким: как законодательные органы они были наделены правом утверждения бюджета ведомств, в том числе МИД, и в этом отношении обладали веским рычагом давления на правительство, несмотря на их формальное отстранение от сферы внешней политики. В то же время, представляя в значительной степени оппозиционные царизму силы, они, главным образом Дума, боролись за право участия в выработке внешнеполитического курса. Однако сотрудничество с царизмом либеральных партий во внешней политике толкало их на путь конструктивной критики, привело к отказу от использования возможностей «бюджетной блокады» внешнеполитического ведомства. После третьеиюньского переворота 1907 г. и избрания «послушной» III Думы Извольский привлек ее к участию во внешнеполитическом процессе с «совещательным» голосом на почве выражения «общенациональных интересов» и поддержки политики правительства.

Усиление роли Совета министров вызывало после смерти Столыпина противодействие со стороны внешнеполитического ведомства и его главы С. Д. Сазонова и получило поддержку царя. Назначение в начале 1914 г. на пост главы правительства И. Л. Горемыкина внесло существенные перемены во внешнеполитическое руководство. Председатель Совета министров почти полностью устранился от внешнеполитической сферы управления, отказался от председательства на Особых совещаниях, передоверив их министру иностранных дел. Во время июльского кризиса 1914 г. Горемыкин не принимал активного участия в обсуждении планов правительства, все важнейшие вопросы решали руководители дипломатического и военного ведомств. Даже в последние кризисные дни перед началом мировой войны глава правительства был в тени, и важнейшее решение о мобилизации русской армии, т. е. в тех условиях фактически о войне, было принято царем под давлением С. Д. Сазонова, военного министра и начальника генштаба.

Внутриполитическая обстановка в стране и обострявшийся с каждым годом перед войной антагонизм между Тройственным союзом и Тройственным согласием отражались на структуре и функционировании внешнеполитического механизма. В связи с роспуском в 1909 г. Совета Государственной Обороны (СГО), созданного четырьмя годами ранее, но так и не ставшим координирующим органом по согласованию военной и внешней политики страны, его задачи перешли к Совету министров. Это способствовало установлению более тесных связей и координации действий между дипломатическим и военными ведомствами. Образование в 1906-1909 гг. Главного управления генштаба (ГУГШ) и Морского генштаба (МГШ) с соответствующими структурами военной разведки за гра-

[68]

ницей и аналитическими отделами в составе штабов способствовало улучшению качества поступающей информации и обоснованности выводов.

Система государственного руководства внешними сношениями после первой российской революции носила все признаки противоречивого переходного периода страны от абсолютной к буржуазной монархии — ограниченность и непоследовательность преобразований, отсутствие гарантий против отката к старым методам, определенная непредсказуемость внешнеполитических акций. Все это было результатом не только непоследовательности в осуществлении внутренних реформ, но и несовпадения внутриполитических задач царского правительства (необходимости обеспечения стране длительной мирной передышки) с внешнеполитическими (отстаивание ее великодержавных интересов на международной арене и втягивание в подготовку к мировой войне на стороне Антанты). Вместе с тем обновленный внешнеполитический механизм действовал более эффективно, более устойчиво, в большем взаимодействии всех его элементов, более адекватно реагируя на изменения обстановки на международной арене и поддерживая обратную связь с обществом, прежде всего с легальной оппозицией. Принципиальное значение имели отказ царя от «личной дипломатии» и возникновение в 1908 г. постоянно действующего «управляющего центра» внешнеполитического механизма в лице Совета министров.

В то же время царизм, его бюрократическая система, пронизанная абсолютистскими принципами, не спешила отказываться от испытанных методов принятия келейных решений. Это проявилось в сделке Извольского с Эренталем в Бухлау в сентябре 1908 г., а перед мировой войной — в фактическом отказе нового председателя правительства И. Л. Горемыкина от вмешательства во внешнеполитическую сферу и возвращении ее в полную компетенцию министра иностранных дел. Помимо чисто личных мотивов (преклонный возраст и незаинтересованность премьера) возврат к отжившим порядкам явился проявлением кризиса «третьеиюньской системы», замораживания начатых П. А. Столыпиным реформ{19}.

Первая мировая война стала заключительным этапом во многовековой истории абсолютистской России. Невиданные маштабы войны и ее непосильные для страны и ее народов тяготы и чуждые цели ускорили распадение и крах царизма. Проявился он прежде всего в распаде государственной власти, как важнейшего элемента политической системы общества и страны. Это отразилось в конечном итоге и на внешнеполитическом звене государственного аппарата, хотя непосредственно паралич власти отразился на нем, может быть, в наименьшей мере по сравнению с остальными его звеньями.

Мировая война, разрушившая нормальные системные связи внутри государства и в международных отношениях, а также меж-

[69]

ду двумя системами, видоизменила структуру внешнеполитического механизма России.

Образованная в первые дни войны Ставка верховного главнокомандующего, которую возглавил вел. кн. Николай Николаевич, вобрала в себя значительную, если не большую, часть военно-политических и административных вопросов и прерогатив правительства и центральных ведомств{20}. Совет министров потерял свое прежнее значение высшего объединяющего органа власти, а Особые совещания перестали созываться.

Сразу после начала войны стал складываться новый «управляющий центр» внешнеполитического механизма, основными звеньями которого стали Ставка и МИД. При Ставке была образована Дипломатическая канцелярия, которая осуществляла тесные связи с МИД и являлась консультативным органом министерства при Верховном главнокомандующем. Тесное сотрудничество между Дипломатической канцелярией и Ставкой, однако, к концу 1914 г. было в значительной степени нарушено вследствие коренных разногласий по вопросу о черноморских проливах, на скорейшем овладении которыми настаивало дипломатическое ведомство, опасавшееся захвата их союзниками. Фактический разрыв личных отношений между вел. кн. Николаем Николаевичем и С. Д. Сазоновым отрицательно сказывался на координации внешнеполитических акций{21}. Попытки С. Д. Сазонова в начале 1915 г. восстановить роль и значение Совета министров и Особых совещаний в руководстве внешней политикой страны не увенчались успехом, в немалой степени благодаря победам русской армии и возраставшего значения Ставки.

При определенных условиях Ставка и ее вождь могли стать решающей политической силой, и именно это соображение стало основной причиной, приведшей к отставке вел. кн. Николая Николаевича. Противоречия между Ставкой и МИД были в основном устранены после взятия в августе 1915 г. Николаем II в свои руки верховного командования и назначения начальником штаба Ставки, т. е. фактическим руководителем Ставки генерала М. В. Алексеева — крупного военного стратега, обладавшего широким политическим кругозором. Все военно-политические вопросы такие, как межсоюзнические отношения, привлечение новых союзников и выработка условий их участия в войне, планирование и осуществление военных операций, в которых затрагивались внешнеполитические интересы страны и т. д., обсуждались и решались руководителями Ставки и МИД.

Военные поражения лета 1915 г. стали своего рода рубежом во внутренней и внешней политике России в годы войны, они повлекли за собой поляризацию политических сил в стране, вызвав революционный кризис осенью того же года и усиление реакционных тенденций во внутренней политике царизма. Возрастав-

[70]

шая после отъезда Николая II в Ставку политическая роль императрицы Александры Федоровны и ее реакционного окружения, привлечение на министерские посты послушных и профессионально мало пригодных лиц приводило ко все большей самоизоляции царской четы и расширению круга оппозиционных царизму сил.

Вместе с тем вряд ли можно согласиться с бытующим мнением о всесильности Распутина и императрицы: царь и его соратники не допускали их в военную и внешнеполитическую область государственного управления. И даже данная царем отставка либералу С. Д. Сазонову летом 1916 г. и назначение его преемником Б. В. Штюрмера, слывшего германофилом и сторонником заключения сепаратного мира с Германией, не привела к изменению внешнеполитического курса страны, вызвав лишь охлаждение отношений между министром и Ставкой, также как и между МИД и союзниками.

В годы мировой войны государственный внешнеполитический механизм России, как и в других воюющих странах, ориентированный на обеспечение главной задачи — государственного и национального выживания, в структурном и функциональном отношении приобрел черты авторитарности военного режима. Влияние общественных организаций, оппозиционных сил, в частности Государственной Думы, на принятие внешнеполитических решений в первые два года войны снизилось, что было связано с военными условиями и расширением роли секретной дипломатии.

В то же время в рассматриваемый период двух последних десятилетий дореволюционной России происходил бурный процесс вмешательства все более широких слоев общества и армии в решение кардинальных внешнеполитических проблем, прежде всего вопроса о войне и мире. Выход на арену политической борьбы широких народных масс и армии привел к тому, что в 1917 г. именно этот фактор стал играть решающую роль во внешней политике, т. е. из фактора косвенного давления на принятие государственными органами внешнеполитических решений превращался в основной. После Февральской революции 1917 г. во внешнеполитическом руководстве сложилось двоевластие Временного правительства и Петроградского Совета. Под влиянием последнего было вынуждено действовать и Министерство иностранных дел. Несмотря на притупление империалистической направленности внешней политики царской России и введение интернационалистических и демократических акцентов, ни Временное правительство, ни революционно-демократические силы, придерживавшиеся «патриотической» идеи доведения войны до победного конца, не учитывали главных требований солдатских и народных масс о заключении демократического мира и выхода России из войны{22}.

[71]

Примечания:

{1} К 100-летию МИД было издано юбилейное издание «Очерк истории Министерства иностранных дел. 1802-1902». СПб., 1902.

{2} Флоринский М. Ф. Совет министров и МИД в 1907—1914 гг.// Вест. ЛГУ. История. Яз. Лит. 1978. № 2. Вып. 1. С. 35-39; Георгиев А. В. Царизм и русская дипломатия накануне Первой мировой войны // Вопросы истории. 1988. № 3. С. 64-70; Он же. Источниковедческие проблемы изучения внешней политики России накануне Первой мировой войны. Автореф. дисс…. канд. ист. наук. М., 1989; Lieven D. Russia and the Origins of the First World War. N.-Y., 1983; Bolsover G. H. Isvolsky and Reform of the Russian ministry of Foreign Affaires // The Slavonic and East European Review. L., 1985. Vol. 63, N 1. P. 2-40; D. MacLaren McDonald. United Government and Foreign Policy in Russia 1900—1914. L., 1992.

{3} Итоги и задачи изучения внешней политики России / Отв. ред. акад. А. Л. Нарочницкий. М., 1981. С. 376.

{4} См.: Процесс формирования и осуществления внешней политики капиталистических стран / Отв. ред. В. И. Гантман. М., 1981; Поздняков Э. А. Системный подход и международные отношения. М., 1976; Он же. Внешнеполитическая деятельность и межгосударственные отношения. М., 1986; Взаимосвязь и взаимовлияние внутренней и внешней политики/Отв. ред. Д. А. Керимов. М., 1982 и др.4

{5} Процесс формирования и осуществления внешней политики капиталистических стран. С. 318-319.

{6} Там же. С. 16-19 и др.; Механизм формирования внешней политики США/Отв. ред. Г. А. Трофименко и П. Т. Подлесный. М., 1986. С. 3-7 и др.; Snyder R., Bruck H., Sapin B. Foreign Policy Decision-Making. N. Y., 1962; The Structure of Decision / Ed. R. Axelrod. Princeton, 1976; Steinert M. G. La Decision en matière de politique étrangère: un essai sur l’utilisation de théories pour l’étude des rélations internationales // Enjeux et puissances. P., 1986. P. 69-81 etc.

{7} Косолапов Н. А. Социальная психология и международные отношения. M., 1983; Егорова Е. В. Внешнеполитические решения: психологический фактор (американские подходы) // США — экономика, политика, идеология. 1981. №8. С. 94-103; Петровский В. Ф. «Доктрина национальной безопасности» в глобальной стратегии США. М., 1980. С. 56; Renouvin P., Duroselle J. В. Introduction à l’histoire des rélations internationales. P., 1964; Enjeux et Puissances. Pour une histoire des rélations internationales aux XXme siècle. Mélange en honneur de J.-B. Duroselle. P., 1986.

{8} Ст. I Свода законов Российской империи гласила: «Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться его верховной власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает».

{9} Учреждение министерств. СПб., 1892. Т. 1.4. II. Ст. 208, 214, 215.

{10} Красный архив. 1922. Т. 2. С. 31-32. Дневник ген. Куропаткина.

{11} Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX в. Л., 1973. С. 9-117; Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978, и др.

{12} Кризис самодержавия в России. 1895-1917 / Отв. ред. В. С. Дякин. Л., 1984. С. 121-156.

{13} АВПР. Ф. ДЛС и ХД. Оп. 731. Д. 76. Л. 3-17.

{14} АВПР. Ф. ДЛС и ХД. Оп. 731. Д. 76. Л. 11; Дневник В. Н. Ламздорфа. 1891-1892 гг. М.; Л., 1934. С. 19, 319, 325, 332 и др.; Дневник В. Н. Ламздорфа // Красный архив. 1931. Т. 3 (46). С. 13, 30 и др.

{15} Боткин П. С. Картинки дипломатической жизни. Париж, 1930. С. 21.

{16a} АВПР. Ф. К. 1900 г. Д. 54. Л. 91.

{16} Петров М. А. Подготовка России к мировой войне на море. М.; Л., 1926. С. 250; Михневич Н. П. Стратегия. СПб., 1911. Кн. 1. С. 99-106; Елчанинов А. Г. Ведение современной войны и боя. СПб., 1909. С. 7.

{17} АВПР. Ф. К. 1911 г. Д. 211. Л. 19-20.

{18} Флоринский М. Ф. Указ. соч. С. 35-39; Георгиев А. В. Указ. соч.

{19} Аврех А. Я. Царизм и IV Дума. 1912-1914. M., 1981.

{20} Аврех А. Я. Царизм накануне свержения. М., 1989. С. 184; Флоринский М. Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны. Л., 1988. С. 154-166.

{21} Емец В. А. Очерки внешней политики России. 1914-1917. М., 1977. С. 131-148.

{22} Игнатьев А. В. Внешняя политика Временного правительства. М., 1974. С. 421-433.

Данная статья цитируется и/или упоминается в следующих публикациях, размещенных на сайте:
    Козлов Д. Ю. Вклад Российского флота в коалиционные усилия Антанты // Великая война 1914-1918: Альманах Российской ассоциации историков Первой мировой войны: Россия в Первой мировой войне: Вып. 3. — М., 2013. С. 12-21.